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Una contratación pública mejor.

No necesitamos una contratación pública electrónica….necesitamos una contratación pública mejor.

Aprobada y publicada la nueva ley de contratos del sector público, como resultado de la obligada transposición de las directivas de contratación de la Unión Europea, tenemos por delante la difícil tarea de mejorar la contratación pública. En el supuesto caso de que alguien estuviera esperando a la nueva ley para abordar las mejoras que se necesitan, les informo que ya la han aprobado. Ya no hay excusas. Pero aprobar la ley, conocerla, entenderla, criticarla y …. Lo que sea, puede ser condición necesaria para la mejora de la contratación, pero no es condición suficiente. Se requieren muchas más cosas.

Y ¿en que consiste una contratación pública mejor?

Pues en mejorar los resultados que tenemos ahora. Creo que hay una gran mayoría que estamos bastante de acuerdo, que entre todos estamos consiguiendo, alrededor de la contratación pública, resultados que casi nadie quiere. O cuando menos, resultados que son manifiestamente mejorables.

Desde este blog tratamos de exponer opiniones, casi siempre basadas en datos y experiencias, para incorporar los elementos tecnológicos suficientes y necesarios que apoyen una contratación pública mejor. Pero estos elementos, ni son los únicos ni son lo más importantes.

Hay que tener en cuenta todas las dimensiones de la contratación pública de forma participativa y coordinada para poder mejorarla. Estas dimensiones son: jurídica, organizativa, tecnológica, formativa, participativa, de seguridad…

El camino para mejorar pasa, en mi opinión, por incorporar a los protagonistas del servicio de contratación los elementos nuevos que les capaciten para llevar a cabo las mejoras… y que deben contemplar todas las dimensiones antes comentadas.

¿Qué elementos clave sirven para mejorar la contratación?

Para mejorar el servicio de contratación se requieren: mejores decisiones, y una mejor ejecución con mejores datos que apoyen las decisiones:

  • Las personas, mediante la profesionalización. Es curioso como la gestión de los ingresos -los tributos- tienen una agencia y una amplia y profusa profesionalización, y el gasto en su vertiente de contratación y compras no goza de los mismos cuidados y reconocimientos. Para tomar las decisiones correctas en contratación, se necesitan las personas mejor preparadas para ello con acceso a los mejores datos posibles.
  • Los sistemas, mediante la digitalización. Si las mejores decisiones se tienen que basar en datos, los datos tienen que tener calidad, y tengo que saber cuánto antes cual es el resultado del as decisiones, para mejorarlas, necesitamos sistemas que gestionen las decisiones de forma fácil, rápida y trazable (generen datos y los gestionen en formatos asequibles y reutilizables). La ejecución de las decisiones tiene que ser digital para que sean rápidas, trazables y para que generen datos de calidad y en un formato que pueda alimentar decisiones futuras o reajustar las decisiones actuales.

Pero la contratación pública no empieza en el servicio de contratación. Si hacemos la radiografía de la contratación pública vemos que hay muchos más elementos a mejorar.

¿Que aspectos de la contratación hay que mejorar?

Las preguntas clave de la Contratación y sus posibles mejoras en la profesionalización y la digitalización, podrían ser estas:

  • ¿Que compro?: Los departamentos o secciones del organismo público, dirigidos por la dirección política, establecen en base al presupuesto las compras. O al menos las más importantes. Pero hay que atender a todas.
  • ¿Por qué compro?: Esta es una pregunta vital porque la rutina suele ser en esto mala consejera. Hay veces que la respuesta es obvia, y otras no lo es tanto. En aquellas cosas cuya respuesta no sea obvia, habría que seguir indagando.
  • ¿Para qué compro?: los servicios y resultados que quiero conseguir con la compra, la justificación de la necesidad, pero que pueden ir más allá de la primera impresión.
  • ¿Cuándo compro?: La planificación de la compra para atender necesidades que son perentorias y que, si no se satisfacen en su momento, el gasto no consigue ningún beneficio..
  • ¿A quien compro?: Dado que movemos presupuesto público tengo que aplicar los principios y las normas de la ley que regula esta actividad. Pero también tengo que identificar los criterios de selección, las prohibiciones de contratar y los criterios de adjudicación… Y si analizo estos datos puedo llegar a conclusiones útiles…
  • ¿Cómo compro?: Que procedimientos, qué regulaciones, que soporte jurídico me habilita a invocar al mercado y en qué condiciones.
  • ¿A qué precio?: Que estudio o consulta de mercado me permite identificar el precio justo, y sus evoluciones….
  • ¿Qué resultados obtengo?: Cuales son los resultados del gasto, que ciudadanos y empresas se han visto beneficiados, y cuales se han visto perjudicados…
  • ¿Que quiero conseguir?: Que otras opciones tengo dentro de la ley, en un contexto cambiante como el que vivimos.
  • ¿Qué otras consecuencias generan mis compras? Qué externalidades positivas (inclusión social, medio ambiente, innovación) o negativas (polución, precariedad, empobrecimiento social) puedo producir con las compras que hago, y con la posible agregación de demanda en los organismos del territorio.
  • ….

¿Cómo hay que mejorar estos aspectos?

Con un ejercicio participativo donde los organismos y los individuos se hagan estas preguntas y de forma honesta y sincera, que en un entorno de máximo egoísmo y máximo altruismo, ofrezcan sus visiones alrededor de la profesionalización y la digitalización del servicio de contratación.

Hay que generar un taller participativo que comprenda la mayor parte posible de las dimensiones comentadas, en el que por cada pregunta se analice lo siguiente:

  • Qué respuesta actual tiene esta pregunta en mi organismo.
  • Que podría mejorar en general en cada respuesta
  • Que podría mejorar fomentando la profesionalización y en qué aspectos habría que incidir en la profesionalización
  • En qué y cómo tendría que ayudar la digitalización para ofrecer datos y procesos que alcanzasen las mejoras propuestas.

Un taller de estas características, puede verse en este momento como una pérdida de tiempo, sobre todo ahora que vamos con los niveles de urgencia al máximo. Yo creo, que un taller de estas características ayuda al organismo a entender por qué está haciendo lo que tiene que hacer, y proporciona a los individuos la motivación interna para generar su compromiso (hacer lo que tenga que sea necesario, durante el tiempo que haga falta, hasta que alcancemos los resultados propuestos). Sin ese compromiso la gestión del cambio es poco menos que imposible.

¿Cuál es el ingrediente secreto del éxito de estas mejoras?

Bueno, he de decir, que no es secreto, pero si es escaso.

Estas dos actividades: la profesionalización de los agentes del servicio y la digitalización del servicio de contratación pública terminaran en proyectos específicos del organismo que, debería a su vez, considerar dos vertientes fundamentales, la segunda de las cuales se suele obviar y es definitoria:

  • la gestión de proyecto: Un conjunto de actividades muy pautadas, que se focalizarán en la entrega de los productos y servicios que se hayan determinado, tanto en la profesionalización como en la digitalización.
  • La gestión del cambio: Un conjunto de actividades, sobre todo internas y lideradas por los responsables de cada departamento dentro del organismo que, aunque tengan una parte importante relacionada con la gestión de proyectos, tiene su foco fundamental en el propio organismo y la forma en que los individuos actúan para gestionar la contratación. La cultura.

En las experiencias que he vivido en distintos organismos, se suele hacer mucho caso a la primera parte: la gestión del proyecto, pero se hace muy poco caso a la segunda: la gestión del cambio. Tanto la profesionalización de los agentes, como la digitalización del servicio son dos actividades que afectan al desarrollo cotidiano del servicio los departamentos y proveedores afectados.

Mi reflexión final.

La gestión del cambio no es el único factor de éxito en la mejora de la contratación. Pero no tener en cuenta una adecuada y liderada gestión del cambio, es apostar por el fracaso de estos dos proyectos: la profesionalización y la digitalización, y por tanto es apostar por el fracaso de la mejora de la contratación pública.

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La profesionalización en la contratación pública

Volvemos a recordar que con el fin de “Aumentar el impacto de la inversión pública a través de una contratación eficiente y profesional” recientemente la Comisión Europea ha generado una serie de comunicaciones para mejorar la contratación pública.

Estos documentos son:

  1. Comunicación general sobre la aplicación de la contratación pública,donde se relacionan seis ámbitos de acciones estratégicas prioritarias:
    • asegurar una mayor utilización de la contratación pública estratégica;
    • profesionalizar la labor de los compradores públicos;
    • mejorar el acceso a los mercados de contratación pública;
    • incrementar la transparencia, integridad y calidad de los datos a disposición;
    • aprovechar las nuevas tecnologías; y
    • promover la cooperación entre los entes contratantes. (En esta entrada sobre contratación estratégica ya he comentado que estas seis actividades estratégicas deben ir precedidas por la digitalización previa)
  2. Recomendación sobre la profesionalización de los compradores públicos
  3. Comunicación sobre el procedimiento voluntario de evaluación ex ante para grandes proyectos de infraestructuras
  4. Consulta sobre las orientaciones en materia de contratación pública de innovación, dirigida a todas las partes interesadas (ver en el siguiente enlace; el plazo para responder finaliza el 2 de enero de 2018).

En esta entrada nos vamos a centrar en la recomendación alrededor de la necesaria profesionalización. Y es necesaria porque se introducen elementos tecnológicos y organizativos que fomentan una mayor productividad y mejores resultados, si se usan bien, y una tendencia al caos si se usan mal.

De forma muy resumida exponemos los contenidos de esta recomendación sobre la profesionalización.

CONSIDERANDOS:

1.- La contratación pública es un instrumento para alcanzar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

2.- Las directivas sobre contratación pública de 2014 proporcionan un conjunto de instrumentos que permite a los Estados miembros realizar un uso más eficiente y estratégico de la contratación pública.

3.- Es necesario garantizar la aplicación eficiente de las normas de contratación pública en todos los niveles.

4.- Los compradores públicos necesitan estar en condiciones de contratar de acuerdo a las normas más exigentes de profesionalidad.

5.- Se entiende que el objetivo de la profesionalización es reflejar la mejora general de toda la gama de cualificaciones y competencias profesionales, conocimientos y experiencia de las personas que realizan o participan en tareas relacionadas con la contratación

OBJETIVOS:

A.- Desarrollar la arquitectura política adecuada para la profesionalización: para tener un impacto real.

B.- Recursos Humanos: mejorar la formación y la gestión de la carrera de los profesionales en materia de contratación.

C.- Sistemas: Proporcionar herramientas y metodologías de apoyo de la práctica profesional en el ámbito de la contratación.

RECOMENDACIONES para los estados miembros.

  • DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA PARA LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
    1. Elaborar y definir una estrategia de profesionalización.
    2. Animar y apoyar a los organismos públicos para que desarrollen las iniciativas expuestas en la estrategia. 
  • RECURSOS HUMANOS: MEJORAR LA FORMACIÓN Y LA GESTIÓN PROFESIONAL.
    1. Identificar y definir las competencias de los profesionales de la contratación
    2. Elaborar programas de formación
    3. Desarrollar y apoyar la adopción de una buena gestión de los recursos humanos de la contratación. 
  • SISTEMAS: SUMINISTRO DE HERRAMIENTAS Y TECNOLOGÍAS.
    1. Estimular y apoyar el desarrollo y aceptación de herramientas de TI.
    2. Apoyar y Promover la integridad y trasparencia de las actuaciones a través de las herramientas utilizadas.
    3. Proporcionar orientación para garantizar la seguridad jurídica y fomentar el pensamiento estratégico.
    4. Fomentar el intercambio de buenas prácticas y apoyo a los profesionales para compartir conocimiento y experiencias. 
  • SEGUIMIENTO DE ESTA RECOMENDACIÓN 

El seguimiento de esta recomendación se realizará siguiendo el artículo 83 de la directiva 2014/24/UE sobre Gobernanza de la contratación pública, su ejecución e informes remitidos a la Comisión. 

LAS CRITICAS RECIBIDAS DE ESTAS RECOMENDACIONES. 

En los párrafos siguientes me hago eco de las críticas recibidas por esta recomendación  tanto de Albert Sanchez Graells como de Pedro Telles, las resumo y aporto mis comentarios en caso de discrepancia o matización: 

  • SOBRE LA POLÍTICA, Cuales son las competencias?. Deberían ser definidas, o al menos apuntadas, por la Comisión que quiere un mercado único. ¿no? De hecho, la Comisión Europea ha fomentado e impulsado la Directiva a petición del Consejo.
    • Mi comentario: Estoy de acuerdo en que la Comisión debería de haber identificado y definido las competencias sobre las que impartir la profesionalización. No obstante, al final de la entrada quiero apuntar mis reflexiones sobre los posibles contenidos y objetivos de esta profesionalización.
  • SOBRE LOS RECURSOS HUMANOS, ¿con qué recursos? Tiempo y dinero. Quien los aporta y cómo
    • Mi comentario: Si has definido las competencias, los estados miembros pueden aportar el tiempo requerido por los agentes y la Comisión podría haber aportado los recursos económicos.
    • Mi comentario: Me preocupa especialmente, que la parte estratégica: inclusión social, medio ambiente e innovación, no se hayan comentado en las recomendaciones. No soy experto en medio ambiente ni en inclusión social, pero lo que conozco de innovación no es algo que pueda directamente ser implementado en un procedimiento sin pasar por una fase de formación y coaching sobre la innovación.
  • SOBRE LOS SISTEMAS: La contratación electrónica no ha sido un ejemplo de buenas prácticas. Ni en su visión, ni en su definición, ni en su implantación. Además ahora es obligatoria, pero eso no es un factor de éxito.
    • Mi comentario: En este terreno, sigo sin ver ninguna arquitectura de sistemas que materialice la visión del mercado único. Esta arquitectura no tiene por qué ser única, pero sea cual sea, tiene que servir para garantizar las inversiones de los órganos de contratación en los sistemas de información que se requieren junto con la obligatoriedad en el uso de los estándares europeos. Y sobre todo, estas arquitecturas tienen que servir para apoyar la profesionalización de los agentes que gestionan el servicio de contratación. 

MIS REFLEXIONES.

 La duda fundamental es cuales son los resultados esperados de la profesionalización, más allá de lo aumentar el impacto (métricas?). En cuanto a los contenidos de esta profesionalización creo que debería de estar clasificados en función de los distintos niveles de actuación:

  • Institucional: En las organizaciones jerárquicas, se organiza desde arriba y falta mucha formación y adaptación al medio en las instituciones nacionales y europeas. Seguimos funcionando en silos. Las instituciones tienen que aprender a manejar los datos en formato digital. Los datos de toda la contratación.
  • Organizativo: Las organizaciones públicas tienen que cambiar en el modo de actuar colectivo, tanto en su máxima jerarquía como en el estamento director y de soporte. Hay que ser capaces de definir qué resultados se esperan, en qué plazo y cuáles son las métricas que se van a emplear. Cuidado con las métricas porque se hace lo que se mide. Un poco más adelante hablaremos del Kanban de la contratación.
  • Individual: Aquí una vez más reposa toda la actividad sin la que todo lo demás no va a ser de mucha utilidad. Y no estoy muy seguro de que existan motivos suficientes (razones para pasar a la acción y mantenerla con compromiso: hacer todo lo que sea necesario durante el tiempo que sea necesario).

La pregunta que me ronda es en el nivel individual:

¿Tenemos que prepararnos para lo que hay ahora, o tenemos que prepararnos para el futuro que viene? Y la madre de todas las preguntas: Todo lo que sé… ¿me lo han enseñado?

Si el futuro, que empieza hoy, es un cambio continuo, podemos pensar que estos cambios estarán dominados por una determinada tendencia. Por ejemplo que:

  • en 5 años la contratación será digital,
  • en 10 años la operación de la contratación estará muy automatizada y que
  • en 15 años la contratación será  muy estratégica.

Y la preparación está en función de en qué situación están los individuos que tienen que profesionalizarse, sin perder de vista ninguna de las dimensiones expuestas:

  • Si tengo más de 55 años: mi profesionalización debería de consistir en manejar herramientas que habilitan el formato digital en los expedientes de contratación y en la relación de la contratación con el mercado.
  • Si tengo más de 45 pero menos de 55 años, mi profesionalización debería añadir a lo anterior el buen uso de tecnologías como blockchain e inteligencia artificial, (aplicada a big data, machine learning y analytics compliance), o el kanban de la contratación (las técnicas y herramientas que permiten visualizar la contratación de un organismo en su conjunto). He dicho buen uso de la tecnología y no diseño o implantación. Es decir, como agente de contratación hay que ser capaz de entender para que se pueden utilizar estas tecnologías en la contratación pública y formar equipos multidisciplinares que aborden su implementación. Y trabajar con los especialistas en tecnología.
  • Si tengo más de 30 años y menos de 45 años, debería de añadir a los conocimientos anteriores la utilización de redes sociales, comunidades de práctica, gestión de proveedores, sistemas de provisión automáticos, …

Creo que todo la formación en contratación debería estar segmentada en las siguientes dimensiones:

  • Jurídica. Conocer los fundamentos legales del servicio
  • Organizativa. Como conseguir la innovación interna continua.
  • Como conseguir resultados en innovación, medio ambiente, inclusión social.
  • Relaciones; con proveedores y departamentos internos y de forma indirecta con la ciudadanía.
  • Tecnología: conocer que tecnología es aplicable y ser capaz de ponderar coste beneficio y opciones de implementación.

Pero si yo tuviera que identificar en qué áreas concretas hay que hacer hincapié para fomentar la profesionalización, trataría de hablar con los agentes involucrados que la gestionan (todos) y sobre todo comunicarles los cambios que se avecinan (jurídicos, tecnológicos, sociales, económicos), en que nos afectan y como tenemos que prepararnos para conseguir el máximo beneficio individual y colectivo (máximo egoísmo, máximo altruismo).

Por cierto, al hilo de la profesionalización de los gestores de contratación, creo que tan importante como gestionar los ingresos (tributos) es gestionar bien el gasto. En nuestro caso la contratación, que no solo mueve mucho presupuesto, sino que sobre todo y si se hace muy bien, es un servicio de retorno que además es un multiplicador de la productividad, la competencia y el progreso social. No sé cómo hay que hacerlo pero la contratación pública tiene que tener la relevancia, los cuidados, los incentivos y la importancia que se merece gestionar el 20 % del PIB.

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Valor y Resultados del servicio de contratación pública.

El proyecto de ley de contratos del sector público se ha remitido al Senado. Y con las modificaciones que se hagan en él, si se hace alguna,  volverá al Congreso para su aprobación definitiva.

Pero la ley es un medio, una herramienta que nos permite que la función de contratar (adquirir bienes y servicios por parte del sector público necesarios para realizar su misión) se realice armónicamente y con garantías jurídicas.

Pero ¿cuál es el resultado objetivo del servicio de contratación? ¿Que valor se obtiene de este servicio que utiliza el 20 % del PIB, y que afecta a la calidad y rendimiento de todo lo que hace el sector público?

Más allá de la primera impresión que aparece en los medios de comunicación que nos bombardean con la corrupción, la malversación y el despilfarro, hay un valor inherente y cierto, aunque no siempre bien percibido: los servicios funcionan.

Pero no deberíamos quedarnos ahí. La complacencia no ha traído nunca nada bueno. Creo que las preguntas adecuadas serían: ¿el resultado que la sociedad obtiene del servicio de contratación le aporta el máximo valor posible? ¿Pueden mejorarse los resultados obtenidos? ¿Cómo?

Dijo Peter Drucker que: “no hay nada menos efectivo que hacer eficientemente lo que no debería de haber sido hecho en absoluto”. Y parafraseando a este guru de la gestión podríamos llegar a decir que “no hay peor compra que comprar de forma eficiente aquello que no debería de haber sido comprado en absoluto”.  ¿De quién, cómo y cuándo es la decisión de la compra?

El resultado de la contratación, y el valor que aporta a la sociedad es algo que aún no somos capaces de medir de forma fiable, y deberíamos. No tenemos forma clara y científica de identificar el valor de la contratación: la relación entre el resultado y el coste. Y sin referencias objetivas no es posible mejorar. Sabemos lo que nos gastamos todos los años: capítulo 2 y capítulo 6 del presupuesto y un porcentaje no pequeño del capítulo 1.  Pero ¿podemos medir objetivamente el resultado obtenido? ¿Podríamos mejorarlo? ¿Con más subastas, con más innovación, con ….? ¿Con qué?

A partir de las reflexiones y preguntas expuesta en los párrafos anteriores creo que se pueden determinar, en mi opinión, los grandes desafíos de la contratación a la hora de determinar su valor a través de los resultados que entrega:

  1. Hay que hacer la digitalización: trasparencia, concurrencia…. En mi opinión esto pasa por la digitalización del servicio (procesos) y sus relaciones (mercado) a través del compromiso de los agentes que intervienen en el servicio de contratación. Contratación electrónica. Los datos nos traerán costes y resultados.
  1. Hay que vincular algunos gastos con la participación ciudadana (más allá del “recurso al pataleo o la revuelta”: El Gamonal) Contratación sostenible. La trasparencia nos permitirá decidir de manera informada, en función del bien común. El bien común (el de los más) representa siempre el mal de algunos (los menos).
  1. Hay que repensar el modelo de gestión de la contratación pública y ver si hay opciones para alcanzar mejores resultados: conseguir que los servicios de contratación entreguen más valor a los departamentos del sector público para que todos los servicios ofrezcan a su vez más valor a los ciudadanos y empresas a cambio de los impuestos. Contratación estratégica. La analítica basada en datos (inteligencia artificial) nos permitirá mejorar los resultados.

La digitalización: Contratación electrónica

Este cambio es muy grande y requiere una estrategia (artículo 334 de la nueva ley): recursos, procesos, valores. Esta estrategia debe coordinar los tres niveles que requieren cambios: a nivel institucional, a nivel organizativo y a nivel individual. Pero la estrategia no solo se diseña y define también hay que ejecutarla, y eso es harina de otro costal. Y sobre todo el cambio tiene que ser asumido y gestionado por cada institución, organismo e individuo. No se hace solo.

La participación ciudadana: Contratación sostenible

El bien común es un concepto mal entendido por la sociedad actual que identifica propiedad privada o propiedad pública pero que no termina de entender el beneficio de lo común. Más allá de la tragedia de los comunes, ha habido fórmulas que a lo largo de la historia han permitido que algunos bienes (de titularidad pública o privada) hayan sido disfrutados de forma comunal. Sin tragedias y sin pérdida de valor. En la sociedad del coste marginal cero, hay bienes y servicios que pueden ser utilizados de forma comunal y pueden ser gestionados de forma pública o privada.

La transformación del servicio: Contratación estratégica.

El servicio de la contratación mueve una cantidad ingente de recursos, que son utilizados a su vez para una cantidad ingente de necesidades comunales: justicia, seguridad, sanidad, educación, defensa, …. Y todos los elementos que articulan y vertebran las sociedades modernas: en las que pueden florecer y medrar empresas que basadas en el mérito y la competencia (más o menos) pueden proporcionar mayor riqueza y bienestar a los ciudadanos que componen la sociedad.

En las próximas entradas iré desgranando algunas reflexiones alrededor de lo que yo creo que sería conveniente hacer en estas tres grandes áreas de actuación en contratación pública: electrónica, sostenible y estratégica.

Y por supuesto, como siempre, estaría encantado de recibir los comentarios, dudas o críticas de cualquier lector interesado.

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Definición previa del problema para determinar las arquitecturas de los sistemas de información de la contratación pública electrónica

En muchas ocasiones, tenemos la mala costumbre (yo también) de pasar a exponer la solución de problemas que aún no han sido bien definidos o cuyo espacio abarca mucho más conocimiento y experiencia de lo que solo una persona puede llegar a tener.

No sé si este es el caso en la definición de las arquitecturas de los sistemas de información que tienen que dar soporte tecnológico a la contratación pública electrónica en nuestro país y de forma coordinada con el resto de Europa.

Yo creo que si lo es, y por eso voy a intentar esbozar lo que yo considero que puede ser un planteamiento completo del enunciado de este problema. De forma breve.

Como siempre, aquellos lectores que consideren este planteamiento del problema inadecuado, incompleto o inexacto pueden hacernos llegar sus propuestas o dudas a través de los comentarios del blog. Incluso si alguno quiere dar su solución podremos comentarla y en su caso contrastarla con otras.

Enunciado del problema.

Hay dos grandes áreas de regulación jurídica que forman una base amplia de prescripciones técnicas y funcionales:

  • las directivas comunitarias de contratación pública (con su futura transposición) y
  • las leyes nacionales de procedimiento administrativo y de régimen jurídico del sector público (leyes 38 y 40 de 2015). 

Las directivas de contratación pública establecen la obligatoriedad de la digitalización de algunas fases (relación con el mercado, lo que puede fomentar la creación de un mercado único de contratación pública) del proceso de adquisición de bienes y servicios por parte del sector público.  En el espíritu de estas directivas está que una vez conseguida la digitalización pueda realizarse la transformación digital del servicio de contratación en al menos alguna de estas áreas: inclusión social, medio ambiente, innovación y fomento de la intervención de las pymes en la contratación pública.

Las leyes nacionales sobre la relación del sector público con los ciudadanos y empresas, y el sector público entre sí establece como obligatorio el expediente electrónico y las relaciones de los operadores económicos con las autoridades contratantes.

Estas dos grandes áreas de regulación jurídica conforman lo que podemos llamar contratación electrónica integral. Aquellas que se debe realizar en formato electrónico en todo el ciclo de vida del proceso de adquisición de bienes y servicios por parte del sector público incluyendo el formato electrónico en toda relación con el mercado que contemple este procedimiento.

Resultados esperados.

En relación a las arquitecturas: Productos y servicios que en régimen de libre competencia para autoridades de contratación y para operadores económicos, puedan hacer viable y asequible la digitalización del servicio de contratación (contratación electrónica) y en su caso, la posterior transformación digital de este servicio (contratación estratégica).

En relación al servicio de contratación: Los resultados perseguidos por esta regulación jurídica son conseguir un mercado único de contratación pública interoperable y asequible en los países que componen la Unión Europea que garantice los principios de las Directivas de Contratación: igualdad de trato, trasparencia, concurrencia, integridad, proporcionalidad y subsidiariedad.

Estos resultados deben ser equiparables a la formación de un mercado nacional de contratación pública electrónica interoperable y asequible entre las distintas administraciones del sector público nacional: Entidades Locales, entes y empresas públicas, Autonomías, Administración general del Estado…

Datos sobre el espacio del problema.

  • Volumen: la contratación pública mueve un presupuesto de compras que representa en el espacio europeo aproximadamente el 20 % del PIB europeo. En España representa alrededor del 18,5 %. La tendencia es a aumentar.
  • Este volumen de presupuesto es la herramienta principal de actividad política de las democracias a través de los servicios de contratación.
  • Los elementos principales de decisión y gestión alrededor de la contratación y sus responsables son los siguientes:
    • Qué y cuándo compro: Decisión política (políticos electos o designados)
    • Cómo y a quién: Decisión técnica (funcionarios)
  • Los destinatarios-beneficiarios de las compras son los ciudadanos y empresas que reciben los bienes y servicios de la administración pública.

Datos sobre la tipología del espacio del problema.

  • Lo que se compra aproximadamente se puede dividir como sigue:
    • Obras: 5 %
    • Suministros 25 %
    • Servicios 70 %
  • La forma en que se compra
    • Abiertos
    • Negociados
    • Restringidos
    • Menores
    • Catálogo
  • El mercado es un mercado denominado Business to Business B2B, en su variante B2G – Business to Government (son organizaciones cuya tendencia es a relacionarse Machine to Machine M2M). En contraposición a la tipología de mercado Business to Consumer B2C (son consumidores los que se relacionan con los sistemas de los vendedores y esta relación es People to Machine P2M, y su forma típica son las plataformas donde, o bien el vendedor ofrece directamente servicios al consumidor o bien gestiona las relaciones entre vendedor y comprador en un modelo de doble cara – intermediación-)
  • En los mercados B2B, el uso de las plataformas es conflictivo porque las plataformas permiten conocer datos –machine learning- de forma agregada y automáticamente procesada, pudiendo desvelar las ventajas competitivas o la estrategia comercial de cualquier proveedor, teniendo como consecuencia la vulneración de la competencia y una injusta asimetría de información entre el comprador y el vendedor, o entre vendedores entre sí.

Datos sobre las características técnicas y funcionales del espacio del problema: 

  • La contratación electrónica requiere de sistemas de información que soporten al menos las fases de publicación, licitación, notificación y facturación (relación entre el sector público y el mercado. En España hay que completar esto con el expediente electrónico en virtud de las leyes 39 y 40 de 2015.
  • Es una relación de muchos (organismos) a muchos (proveedores). Estas relaciones se resuelven técnicamente con una relación de muchos a uno (concentrador-punto de acceso) y de uno a muchos. Y se apoya con una red de los puntos de acceso que son capaces de localizar a cualquier nodo en la red (los medios de pago y sus redes son un ejemplo de esta relación). El proyecto PEPPOL de la Comisión Europea ha construido una red y los protocolos necesarios para proporcionar estos servicios de descubrimiento, admisión, intercambio e intercambio de mensajes (estándares promocionados por el CEN, con el taller BII (Business Interoperable Interfaces).
  • En la legislación española, como ya se ha comentado, se requiere así mismo la de expediente y archivo electrónico y por extensión la de funciones asociadas al uso intensivo de datos: minería de datos y minería de procedimientos.
  • Estas últimas funciones derivadas de la digitalización integral del servicio deberán permitir acometer y sistematizar la contratación estratégica: innovación, inclusión social, medioambiente y fomento de las pymes en la contratación pública.

Resultados esperados de la arquitectura de los sistemas de información: 

  • Generación de un mercado único interoperable y asequible
  • Impulso de la productividad en el sector público a través de la re-profesionalización y el uso intensivo de datos para diseñar y ejecutar las políticas públicas de los cargos públicos electos.
  • Impulso de la competitividad del sector privado, basado en la igualdad de oportunidades el mérito y la simetría de información del mercado público.
  • Fomento de la minimización de los costes de transacción que permita en la adquisición de bienes servicios la eliminación o minimización de los costes de estructuras innecesarias (fomento de las pymes, y autónomos).

Principales opciones a considerar en relación a las arquitecturas de sistemas de información: 

  • Plataformas de comprador públicas o privadas (basadas fundamentalmente en portales con una gestión Persona (operador económico) a máquina (autoridad contratante)
  • Plataformas de vendedor privadas (no se han materializado aún, pero consistirían en agrupar los servicios de presentación de ofertas y relación con el sector público en una plataforma privada que de servicios a un conjunto de operadores económicos).
  • Red de nodos con capacidad de interoperar en todo el proceso de adquisición a través de la red Peppol y los estándares CEN BII. (TC 440). Estas redes conectan distintas comunidades heterogéneas en una red de intercambio estandarízada y segura.

Experiencias y teorías. 

  • En los países miembros de la Unión Europea hay todo tipo de soluciones. Los países nórdicos están avanzando por la vía de la red de nodos con capacidad de interoperar y el uso de estándares (CEN BII).
  • Portugal es el país que representa la arquitectura de plataformas privadas y un núcleo público (Base)
  • Alemania está aún determinando su arquitectura (e-SENS).
  • España tiene un escenario poco definido aún con una plataforma pública y varias iniciativas privadas con distintas arquitecturas.
  • La unión Europea no ha exigido (¿aún?) el uso de estándares en la relación electrónica del sector público con el mercado, pero tanto el CEN como UN/CEFACT están tratando de generar un estándar que pueda ser universal y aplicable al mercado b2b intersectorial. (CEN TC-440)

Recomendaciones para el dialogo.

Una vez definido bien el espacio del problema y los objetivos que se quieren conseguir, lo ideal es juntar en un espacio a los actores participantes y tratara de establecer las reglas del juego que permitan conseguir el bien común en el proceso de defender el bien de cada uno de esos actores. Estas son algunas posibles ideas útiles.

  • Generar un espacio donde se puedan intercambiar ideas, y defender intereses propios a la luz del interés general, con todos los agentes implicados.
  • Definir claramente el enunciado del problema
  • Establecer los peligros y capacidades ocultas, alrededor de los datos de la contratación y su utilización que aún no se han hecho visibles.
  • Establecer un dialogo con las partes en las que se evidencien las posibles soluciones y se puedan establecer las pautas y regulaciones y homologaciones que todos los actores deben cumplir para soportar la digitalización del servicio de contratación pública y el mercado único de contratación pública electrónica.
  • Identificar procesos de cambio y la forma de llevarlos a cabo en los tres niveles que hay que tener en cuenta: individual, organismos (publicos y privados), instituciones.
  • Generar un conjunto de reglas (pocas y claras) que delimiten el campo de actuación de los actores públicos y privados para conseguir el objetivo de la digitalización del servicio de contratación pública a través de la arquitectura de sistemas de información propuesta.

Mi reflexión final. 

La definición completa del problema debe ser un conjunto de requisitos que comprenda las visiones parciales de todos los afectados por el problema (individuos, organismos, instituciones, sociedad…) y marque los límites de cada una de estas visiones en función del resultado general que persiga la solución final propuesta. 

Las arquitecturas de los sistemas de información replican las estructuras de poder de las organizaciones donde van a operar. Si la compra pública está descentralizada en 21.000 órganos de contratación, hacer una arquitectura centralizada para ejecutar el presupuesto puede provocar mucha resistencia –pérdida de poder, variación de los equilibrios de poder …. -.

No obstante, en la economía digital en la que nos movemos, los datos tienen que estar disponibles para que las autoridades nacionales y supranacionales sean capaces de tomar las decisiones de la forma más y mejor informada posible.   

“Para cada problema complejo hay una solución simple, clara y equivocada”.

Henry L. Mencken.

La inteligencia colectiva no es mejor que la inteligencia individual en todos los ámbitos, y teniendo en cuenta que es mucho más difícil de gestionar hay que invocarla con cuidado.

Pero en problemas complejos y enormes, como el que nos ocupa: la digitalización del servicio de contratación pública, la inteligencia colectiva puede ser la mejor opción.

Porque además de una estrategia honesta y clara, se requiere la ejecución de esta estrategia a través de la motivación de los agentes y un propósito que impulse su voluntad: la voluntad de miles de agentes que tienen que llevar a cabo esta transición.

Por tanto:

  • Lo primero pues es definir y comunicar bien el problema.
  • Después generar el espacio de dialogo, y tomar decisiones que busquen el interés general (la sociedad), y la convergencia con los intereses particulares que puedan acompañar este interés general.
  • Definir la arquitectura de sistemas de información más adecuada y comunicarla a los actores que intervienen.
  • Delimitar acciones y plazos y llevar a cabo esta transición cuanto antes, porque como es habitual ya vamos tarde.

¿Y que pasa si no definimos bien el problema?

 No obtendremos los resultados que se han planteado.

O los efectos colaterales (externalidades negativas) se producirán de forma extemporánea y sorpresiva.

O no conseguiremos generar una industria de servicios asociados y tendremos que utilizar servicios y productos de otros países.

O….lo que se os ocurra que pueda salir mal por no haberlo previsto…

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Los datos de la contratación pública.

La evolución de nuestras sociedades se debe fundamentalmente a la capacidad que tenemos de utilizar tecnologías para solucionar los problemas del entorno. Y esta tecnología se basa siempre en la utilización de datos que nos permite avanzar más o menos rápido hacia la mejor solución:

“el tío que inventó la rueda era un idiota, …

el tío que inventó las otras tres sí que era un genio!! “

Estos avances no son lineales. De hecho, todos sentimos que se están acelerando hasta el punto de que no somos capaces de adaptarnos, ni individual ni institucionalmente, a la velocidad constantemente acelerada de los cambios.

La contratación pública es un servicio que mueve el 20 % del PIB en Europa. Con  los datos (todos y en formato digital y accesibles) que genera este servicio se podrían definir políticas, ajustar y mejorar gastos, y promover la sostenibilidad del sistema. Es decir, se podría promover tanto la productividad del sector público como la competitividad del sector privado.

Y esa es la razón que en 2010 provocó que la Comisión europea promoviera la modificación de las últimas directivas de contratación de 2004. No se iban a conseguir, por una mala regulación de las directivas, los objetivos de Manchester de 2005: «en 2010, como mínimo el 50% de toda la contratación pública que rebase el umbral de contratación pública de la UE se lleve a cabo por medios electrónicos».  

No se trata de generar más o mejores leyes (directivas y sus transposiciones), sino de utilizar más y mejores datos de la actividad económica y social del servicio de contratación pública.  Siete años después no hemos avanzado mucho en la generación de un mercado único de contratación pública electrónica.

Y ciertamente es muy importante. En un reciente artículo en The Economist se habla de la emergente economía de los datos, y en esta entrada del blog salmon se habla de que hay que regular la “data economy”.

Mientras, seguimos enredados en disquisiciones jurídicas alrededor de la contratación pública electrónica en vez de centrar el problema en cómo conseguir obtener datos útiles y utilizables desde este servicio. Sin olvidarnos de quién los consigue y para qué…

La contratación pública mueve el 20 % del PIB y subiendo. Esto significa dos cosas:

  • Las autoridades que piensan en el bien común, quieren conocer:
    • que está pasando con el gasto en tiempo real ,
    • que sectores están en un mercado bien regulado
    • que sectores están deprimidos.
    • Como pueden legislar o regular para favorecer determinadas políticas.
  • Las autoridades tienen que regular:
    • Que los datos no sean conocidos por ningún operador o institución que falsee la competencia.
    • Que los datos no sean utilizados (Data Science) en contra de los intereses de la Unión Europea o de alguno de sus miembros.

Todo esto nos lleva de nuevo a las arquitecturas de los sistemas de información.

“El diseño de cualquier sistema de información es una réplica de la estructura de poder de la organización que desarrolla este sistema”.  La estructura de poder de la Unión Europea, y de bastantes de su estados, es la descentralización.

Y que pasa entonces con la arquitectura de la contratación pública electrónica. Pues no se está adecuando a esta arquitectura descentralizada de poder en muchos casos.

¿Cual debería ser esa arquitectura?

El Sr. Yuval harari, en su libro “Homo Deus: breve historia del mañana” sintetiza los sistemas político-sociales de una forma muy resumida:

  • Los sistemas comunistas se caracterizaron por centralizar la información y sus procesos. De esta forma las decisiones sobre casi todo eran decisiones centralizadas. Pero dado que cuesta mucho tener los datos en el tiempo y la forma adecuada para tomar las decisiones, los sistemas comunistas no soportaron la competencia de los sistemas capitalistas.
  • Los sistemas capitalistas se caracterizan por descentralizar la información y sus procesos. De esta forma las decisiones están mucho más repartidas. Y las decisiones son mucho más rápidas y sobre todo son mucho más aceptadas y compartidas por los agentes encargados de ejecutarlas.

Dado que las decisiones y el proceso descentralizado de la información han sido mucho más eficientes, el sistema capitalista descentralizado ha obtenido mejores resultados en los últimos tiempos. Es una visión muy simplificada, pero es una visión que en cierto modo ha sido avalada por los acontecimientos históricos. Y no por tener mejores datos sino por tener personas comprometidas con la ejecución y el resultado de las decisiones.

Pero ahora con los datos como combustible económico y de diseño de las estructuras de poder, en un entorno globalizado e hiperconectado, la cosa puede cambiar.

Y ¿a qué puede cambiar?.

Los datos hasta ahora han sido muy difíciles de recolectar y procesar de forma óptima. Ahora con la Globalización y la hiperconectividad los datos se recolectan y se distribuyen de forma óptima y la sombra del Gran Hermano o el Pequeño Hermano está empezando a tomar cuerpo. Acompañados de las correspondientes tecnologías: Machine learning, Deep learning, Big Data, Data Science, Inteligencia Artificial, blockchain (atentos a esta última)…

Y la contratación pública….

Mueve el 20 % del PIB y si tenemos toda la información disponible y aplicamos técnicas como las que se han comentado de forma adecuada, podremos conocer el resultado de aplicar las políticas de estados y empresas de forma clara y precisa incluso mucho antes de que dichas políticas se ejecuten.

¿Es eso lo que queremos?

No lo sé. Probablemente no. O mejor dicho, queremos conocer los datos para apoyar la economía del bien común y hacer prevalecer los valores de sostenibilidad, merito, …. . Y en cualquier caso lo importante es saber lo que queremos conocer y discernir entre lo que aparentemente vamos a obtener y lo que terminaremos obteniendo.

Y entonces… ¿cual es la arquitectura que debe dar cuerpo a los sistemas de información que soportan y dirigen la contratación pública electrónica?

Tampoco lo tengo claro, aunque sí tengo alguna idea. Pero estoy seguro de que esta pregunta requiere mucha reflexión, mucha información y mucho coraje político y social bien explicado (no nos lo va a resolver nadie que no seamos nosotros mismos), mucho más allá de lo que se ve últimamente por estos lares.

El caso de las plataformas.

Las plataformas están de moda y tienen su lógica. En un comercio entre empresas y consumidores, los consumidores ofrecen parte de sus datos para no tener que utilizar o implantar sistemas de información personales.

En el comercio entre empresas (al que pertenece la contratación pública), la utilización de plataformas ya no es tan óptima. Todas las organizaciones tienen sistemas de información y en general no quieren que haya una organización que pueda tener o comerciar con sus datos, ni siquiera aunque esta organización sea pública, y mucho menos si es privada.

El plan nacional de implantación de la contratación pública electrónica.

Debería de tratar todos estos temas, que yo creo son importantes. No porque lo diga la Comisión Europea, sino porque la velocidad a la que se mueve todo, debería de obligarnos a nosotros, a estar preparados para adaptarnos a cualquier forma que tenga el futuro.

Como no estoy seguro de que haya instituciones o personas al mando velando por estos asuntos, ¿alguien sabe si hay alguna institución preocupada por todo esto? O ¿es mejor ir preparándose (no sé cómo) para el peor de los escenarios?

En resumidas cuentas.

Los datos son el nuevo combustible, pero en la contratación pública no están disponibles porque no hay una arquitectura que permita extraerlos en tiempo y forma (faltan decisiones).

Tenemos que pensar que arquitectura es la idónea porque la tecnología nunca es neutral (ni los que la manejan son almas de la caridad) y puede que acabemos arrepintiéndonos por no tener en cuenta las consecuencias de nuestras decisiones o de la falta de decisiones.

Las consecuencias

Las tecnologías se aplican de forma desigual en el sector privado y en el sector público.  Y eso sigue produciendo desigualdades y un constante flujo de recursos que son mejor aprovechados en el sector privado o lo que es lo mismo, despilfarrados en el sector público, en beneficio de las élites extractivas…

¿Cuánto tiempo puede mantenerse este ciclo de trasvase de recursos de un sector a otro teniendo en cuenta que los desequilibrios sociales aumentan con cada ciclo? No lo sé. Pero si tuviera datos estoy seguro que tiene que ser una fórmula fácil de entender…aunque probablemente no nos gustara conocer los resultados.

 

 

 

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La contratación pública en la nueva sociedad.

La prospectiva es un deporte de riesgo.

No podemos predecir el futuro. Nadie puede. Podemos entender las distintas tecnologías y tendencias sociales que lo habilitarán, pero no somos capaces de predecir el comportamiento de las personas que habitarán el futuro. Ni siquiera nuestro comportamiento. Y es el comportamiento de las personas las que conforman el futuro. La innovación no consiste en utilizar el invento técnicamente o socialmente superior, sino utilizar el que es adoptado mayoritariamente.

Pero si podemos entender y conocer las tecnologías y las tendencias más relevantes porque algunas de ellas serán las que sean adoptadas mayoritariamente.  Y prepararnos para utilizar estas tecnologías y asumir esas tendencias.

“En 1980 McKinsey predijo que en el año 2000 habría 900.000 teléfonos móviles. Y sin embargo en el año 2000 había casi 1.000 millones de teléfonos móviles.”

“En el 2007 Apple saco al mercado su Iphone -smartphone- y muchos le predijeron el desastre. Hoy en día nacen 350.000 niños cada año y se compran 400.000 iphone. Apple no predice el futuro, lo crea.”

La nueva sociedad.

Otto Scharmer en su libro “liderar desde el futuro emergente: de los egosistemas a los ecosistemas económicos”, nos habla de cómo: “Nosotros, todos nosotros creamos colectivamente resultados que nadie quiere porque los  decisiones se desconectan cada vez más de las personas afectadas por sus decisiones. Como consecuencia de ello, estamos ensanchando los límites del liderazgo – es decir, los límites de la dirección tradicional de arriba hacia abajo que funciona a través de los mecanismos institucionales en silos “.  

Y cuando nos describe las tres brechas actuales: la ecológica, la social y la espiritual, cada una de ellas con sus insufribles burbujas, a lo mejor deberíamos pensar si los resultados que está proporcionando el servicio de contratación al progreso social es el mejor resultado posible. Y si los decisores sobre este servicio lo estamos haciendo bien o no.

La nueva economía

Por su parte Jean Tirole en su libro “la economía del bien común”, nos habla del agotamiento de los sistemas económicos actuales, y habla de la economía del bien común, con la protección al trabajador, en vez de al trabajo y con la utilización de la economía digital como algo que debe favorecer al trabajador. Y no al revés.

Esta nueva economía se basa en los datos como el nuevo recurso más valioso. Los datos son la nueva energía. Tal y como nos recuerda Irving Wladawsky-Berger en su entrada La emergente economía de datos  sobre la revista The Economist en  su edición del 6 de mayo, que hace referencia a los datos en su portada como el recurso más valioso del mundo. Su artículo principal, – los datos están dando lugar a una nueva economía , – lo llaman el combustible del futuro .   “Los datos son a este siglo lo que el petróleo fue al siglo anterior.

También nos avisa, si leéis hasta el final de la entrada, de que esta economía emergente basada en los datos va a generar un escenario distinto para el que probablemente no estemos preparados.  Y hay que prepararse.

La nueva participación.

Hablando sobre la importancia de la innovación para la preparación del próximo foro Drucker 2017, su presidente Richard Straub y Julia Kirby, nos habla de que el trabajo con sentido no debería ser un privilegio de la élite. O lo que es lo mismo, cada agente que interviene en el proceso de contratación y cada adjudicatario pueden hacer que el proceso mejore con su aportación a la innovación.

Y apuntan como argumento para conseguir la prosperidad inclusiva la idea de que “La prosperidad en una sociedad es la acumulación de soluciones a los problemas humanos .”  Y eso es lo que hace la contratación pública: adquirir bienes y servicios para solucionar problemas sociales en los que el sector privado no puede o no quiere intervenir.

Remata la argumentación con la sentencia: “las empresas tienen una variedad de responsabilidades sociales, pero la esencial, única y la principal razón por la que la empresa privada se da licencia para operar, es innovar.”

Si la innovación es el motor de la empresa privada y sí la innovación puede ser propiciada y auspiciada de forma coherente por los agentes que gestionan la contratación pública, esta innovación en la contratación pública debe cooperar para dotar a todos los intervinientes de propósito y dignidad en la alegría de avanzar en la participación de esta economía del bien común.

La nueva contratación.

Por tanto, todo apunta a que la contratación pública debería estar centrada en los datos,  no en los datos nominativos sino en los flujos de datos, que aportan el combustible al progreso social. Con un aprovechamiento de estos datos a través de la inteligencia artificial (patrones) y del big data.  También debería ser inclusiva y participativa.

De esta forma la contratación debería contribuir de forma directa a la economía del bien común. Y aportar la capacidad de innovación que requiere nuestro tejido productivo desde la co-creación con los agentes que utilizan y gestionan los bienes y servicios que se adquieren a través de este servicio.

Reflexión inicial pendiente de reposar

Gestionar y Liderar no es lo mismo. Tal y como nos comenta John Kotter : Lo que de verdad hacen los líderes, la gestión trata de solucionar lo complicado y el liderazgo trata de afrontar el  cambio para mejorar. Pero en la contratación pública tenemos mucho de los dos componentes: complicación y cambio. Hasta el punto que estamos en un contexto de complejidad donde las soluciones no son obvias, ni pueden estar en una única mente. Se requiere la participación de muchos.

Me da la sensación de que tenemos mucho que hacer (gestión) pero no hay una visión clara que nos aporte la dirección y el sentido de nuestro trabajo (liderazgo). El de todos. Creo. Y eso nos tiene parados, y nos impide cambiar el resultado que estamos obteniendo aún del servicio de contratación pública.

Hay muchas opciones, pero nos cuesta generar una visión clara con todas las opciones organizadas para mejorar la contratación pública.

Por su volumen y por la capacidad de regenerar el tejido productivo a favor del progreso social, creo que la contratación pública es la herramienta más fabulosa que tenemos. Si no la única.  Pero requiere un cambio tecnológico (digitalización) y un cambio cultural (transformación digital).

Todo apunta a que un servicio de contratación gestionado y liderado de forma óptima, puede ser una herramienta clave para el desarrollo social, para la co-creación de la que habla Otto Scharmer, y para la economía del bien común de Jean Tirole.

Pero no debe ser fácil….

 

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La contratación pública centrada en las tecnologías de la información.

O como ser capaces de proporcionar mayor capacidad de gestión y una eficiente toma de decisiones, a los agentes que administran y ejecutan el presupuesto de la contratación pública.

POR QUÉ TENGO QUE CAMBIAR.

Hay dos cambios claros profundos y claros en el futuro cercano del cualquier servicio de contratación pública: la digitalización del servicio de contratación, y la transformación digital del servicio. En la digitalización llevamos retraso (mucho) porque la tarea es compleja y abarca a muchas personas, organismos e instituciones con intereses diversos  y a veces contrapuestos. En la trasformación digital del servicio de contratación apenas hemos empezado a entender el alcance real de lo que supone gestionar la contratación pública en digital: las opciones y los problemas que este nuevo escenario puede plantearnos.

Pero no existe ninguna duda de que la información sobre los hechos, su trasparencia, y el tratamiento rápido, ágil y eficiente de esta información aportará más beneficio de lo que estamos consiguiendo ahora como una sociedad que se gasta el 18,5 % del PIB con el servicio de contratación. También estoy seguro de que tendremos que afrontar en un escenario nuevo,  nuevos problemas que ahora no somos capaces de ver. Pero no seguiremos tan “perdidos” como en la actualidad.

Del mismo modo que la tecnología está poniendo patas arriba a la industria tal y como Angela Merkel comentó en Davos: la industria 4.0 debería de fomentar la unión entre el mundo digital y el mundo físico, la contratación pública electrónica tiene que ser capaz de entregar todo el valor potencial que tiene la gestión inteligente del 20 % del PIB europeo que es el presupuesto de la contratación pública en Europa…… cada año.

Y para eso la contratación pública necesita mucha y buena tecnología bien utilizada. La tecnología deja de ser un complemento para pasar a ser un colega, un jefe, un subordinado, un consultor, un asistente, un simulador, ….. todo a la vez y sin descanso.

QUE TENGO QUE CAMBIAR.

No empecemos por las respuestas vamos a empezar por la preguntas. ¿Qué tecnología aplicada a la contratación pública con mucha inteligencia y mucha voluntad puede fomentar el progreso social?

No se trata de volverse loco y empezar a utilizar tecnología por la tecnología, sino de entender los efectos de la tecnología en la entrega de valor y como los datos (en tiempo y forma adecuados) pueden servir a los decisores para mover nuestras sociedades hacia un progreso sostenible.

Aparte de adquirir bienes y servicios y poner en marcha la contratación estratégica (innovación, inclusión social, medio ambiente y soporte a las pymes) el servicio de contratación debería de incrementar la productividad del sector público (MEJORES RESULTADOS CON MENOS PRESUPUESTO) y la competitividad del sector privado (TRASPARENCIA, CONCURRENCIA, IGUALDAD DE TRATO). Esa es la teoría. ¿Se puede poner en práctica?

Algunas de las tecnologías que pueden potenciar la entrega de valor del servicio de contratación, y que habría que explorar.

  • Inteligencia Artificial basada en Big Data, no solo del objeto de las compras sino del propio proceso de compra y sobre todo de la métrica y consecuencias de sus resultados.
  • Blockchain para el fomento de contratos inteligentes autocontrolados. Con el fomento de una meritocracia cierta y basada en los criterios que socialmente se consideren óptimos en cada momento.
  • Cloud Computing en sus diferentes sabores para tratar los datos y sus procesos asociados sin necesidad de tener que soportar la propiedad del hardware y software requeridos.
  • Machine Learning. Para entender y aplicar la profusión de normativas y evitar las posibles incoherencias que pueden introducirse debido a las altas cotas de complejidad y profusión de la normativa.

Si el sector jurídico-político actual no es capaz de entender este movimiento (¿revolución basada en la tecnología?) y pilotarlo a favor de la sociedad, es muy probable que la tecnología haga el movimiento por sí misma,  pero en ese caso el resultado no será óptimo. El sector  jurídico-político debería apoyarse en la tecnología y pilotar este cambio y debería saber utilizar toda la tecnología a su disposición para alcanzar de modo coherente los resultados que se esperan de la gestión del servicio de contratación pública.

Es el mundo que ya está aquí (VUCA, volátil, incierto, complejo y ambiguo) y hay que entenderlo y medirlo para manejarlo. En la contratación pública también. Las tecnologías no son buenas o malas, dependen de para que se usen y creo que el uso de estas y otras tecnologías puede apoyar el sentido último del servicio de contratación pública: devolver valor a la sociedad en forma de progreso sostenible a través de la adquisición de bienes y servicios de forma óptima para mejorer la vida de ciudadanos y empresas.

Soy consciente de que tal y como nos recuerda Paul Saffo “no hay que confundir una visión clara con una distancia corta”.

Sé que la distancia es muy larga. Pero sería genial poder tener una visión clara común compartida.  A la vista del tiempo y el esfuerzo que nos está llevando la mera digitalización del servicio de contratación, la distancia, a veces, se me hace infinita, y la visión se llena de nieblas.

COMO EMPIEZO EL CAMBIO

Todos los gestores de contratación están ocupados en realizar un DISEÑO TECNICO  dentro de sus posibilidades y en función de sus objetivos. La intención de este diseño técnico es  realizar una digitalización óptima de su servicio de contratación y cumplir así con el mandato de las directivas europeas de contratación y del futuro (espero) régimen jurídico nacional.

Y con la misma pasión con la que afrontan este DISEÑO TECNICO INELUDIBLE, (que les permitirá entrar en el mundo digital por alguna de sus puertas grandes o pequeñas), prácticamente todos los gestores y decisores están obviando el DISEÑO SOCIAL IMPRESCINDIBLE que debe habilitar el uso de este diseño técnico por parte de las personas (todas). Son las personas las que gestionan el servicio de contratación. Y solo es posible conseguir los objetivos propuestos contando con ellas. Sin embargo el DISEÑO SOCIAL normalmente no se tiene en cuenta apenas. Solo hay que hacer un simple muestreo de los criterios de adjudicación que se utilizan en los pliegos de los concursos para digitalizar los servicios de contratación pública.

Algunos métodos para fomentar el diseño social pueden ser:

  • Design thinking para el diseño de intervenciones en la digitalización, y para el diseño de nuevos y mejorados servicios del sector público.
  • Agilidad y emprendimiento para la compra pública de innovación.
  • Sostenimiento de espacios para el fomento de las comunidades de práctica y la re-profesionalización.
  • Gestión del cambio: nueva autonomía y maestría de todos los agentes (aprendizaje).
  • Comunicación y exposición sobre el entorno cambiante y los nuevos roles: propósito.
  • Gestión de conflictos junto con la gestión del compromiso y la participación.

En general tengo la sensación de que no se está generando un espacio con las garantías necesarias de libertad, concurrencia y trasparencia que permita generar ni el DISEÑO TÉCNICO INTEROPERABLE ni el DISEÑO SOCIAL INELUDIBLE, en los tres niveles de actuación necesarios: a nivel de individuos, a nivel de organismos y a nivel de las instituciones.

También hay que señalar que este DISEÑO SOCIAL  debería  exponer a los agentes que intervienen en el servicio de contratación que posibles roles pueden desempeñar en la contratación pública que viene (re-profesionalización) y cuál puede ser  el camino para prepararse….. si quieren.

Y por ahí debería de empezar el cambio necesario que nos lleve a una contratación pública centrada en las tecnologías de la Información al servicio de la sociedad.

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Conferencia sobre Corrupción del profesor Doctor Carles Ramió organizada por Transparencia internacional en España.

No es un tema que me guste tratar. Me enfada y entristece a partes iguales. Pero ayer asistí a la conferencia que lleva el título de la entrada y quiero recoger aquí lo que yo entendí de la exposición del Dr. Ramió y exponer también algunas reflexiones personales.

Notas personales de la Conferencia

El Dr. Carles Ramió hizo una exposición concisa y clara sobre el tema que nos ocupa de la corrupción que en lo que yo recuerdo, se basó en los siguientes puntos:

  • La corrupción es un problema nacional de primer orden en España.
  • La corrupción afortunadamente no afecta a “todos” los funcionarios públicos, pero no todos los funcionarios son “inocentes”, aunque la percepción pública marca que un 34 % piensa que los funcionarios son corruptos.
  • No hay forma de delatar la corrupción desde el servicio público sin ser un héroe y acabar como mártir. Ejemplos múltiples y sangrantes de falta de justicia para con la honradez de los delatores públicos de la corrupción. Vergüenza que debería recaer en los ciudadanos, pero miramos para otro lado.
  • El grueso de la corrupción se centra en la mala praxis del servicio de contratación pública y en el fallo de todos los órganos correctores.
  • Algunos políticos se dejan arrastrar a la corrupción porque no tienen un sueldo acorde con su esfuerzo y porque los partidos están mal subvencionados en función de la arquitectura del sistema democrático (representación y partitocracia) que se diseñó en su día.
  • El gran beneficiado de la corrupción, hipotéticamente, es la gran empresa.
  • Según informes de la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia, en el sector público se compra de media un 25 % más caro que lo que marcan los precios medios del mercado.
  • A esta situación se ha llegado por las siguientes causas.
    • Ha fallado los correctores: Funcionarios, Instituciones, Partidos, Sindicatos (especialmente) y ciudadanía (no le interesa)
    • No hay transparencia y la ley que se ha aprobado recientemente solo es traslucida. Hemos pasado de la opacidad al estado traslúcido pero no somos capaces de ver ni entender los detalles. No hay por tanto, ni rendición de cuentas, ni responsabilidad sobre el gasto, ni capacidad de entender las políticas de gasto.
  • La solución: aumentar la trasparencia, y generar mecanismos de control individuales (la figura del delator público sin generar mártires) y poner en marcha una institución nacional de vigilancia de la contratación pública con poder para examinar procesos y resultados de todos los expedientes de contratación de cualquier organismo del sector público.
  • En relación a la cultura, expuso que no somos muy diferentes a la cultura de otros países (escandinavos) solo tenemos un contexto diferente. Como muestra un botón: en España se ha acabado con la cultura de conducir superando los límites de consumo de alcohol. Y se ha cambiado la percepción de tolerancia a otra de rechazo social claro. Esto se ha conseguido en poco tiempo y a través de medidas coercitivas y liderazgo.

Mis reflexiones:

  • El 20 % del PIB se gasta en compras públicas. Este gasto previsiblemente aumentará en tiempos futuros. Aumento del capítulo 2 y 6, a costa del capítulo 1. (tendencia que el propio profesor Ramió ha comentado en esta entrada). ¿Más madera la fuego?
  • Comprar bien requiere profesionalización y herramientas.
  • La profesionalización actual es jurídica y la profesionalización que se requiere es de buena gestión –transformación digital del servicio de contratación- : entender los mercados y saber negociar tanto por volumen como por sectores (el caso paradigmático de las compras sanitarias).
  • Las herramientas son digitales y van mucho más allá de la digitalización que tenemos aún pendiente. Se trata de inteligencia artificial, big data, blockchain, redes sociales, contratación estratégica (inclusión social, innovación, pymes, medio ambiente…)
  • Y sobre todo liderazgo al más alto nivel. Ninguna empresa deja que el 20 % de su presupuesto esté al albur de un procedimiento sin importar el resultado. Y la administración no es una empresa pero sus resultados afectan a la sociedad, nos afectan a todos (los que pagamos impuestos)
  • Hablar de la corrupción (negativo) como tema fundamental, nos está restando capacidad de hablar de lo que está pasando en el mundo, en nuestro país, en nuestra sociedad, en nuestro modelo productivo… (positivo). Nos está haciendo perder energía y nos impide poner el foco en lo importante….. Y eso  no tiene precio. Y si lo tiene lo pagarán de modo injusto las generaciones venideras.

Agradecimientos.

Muchas Gracias al profesor Ramió por su exposición, a Manuel Villoria y a la organización, Trasparencia Internacional en España,  por permitirnos acceder a esta exposición de lo que ahora nos ocupa.  Si se publica el video, trataré de actualizar esta entrada.

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Algunas incoherencias en el escenario de la transición a la contratación pública electrónica

 

Ya ha pasado septiembre y hemos empezado el nuevo “curso”.

El tiempo sigue su curso (eso significa que seguimos vivos)  y cada vez están más cerca las fechas en las que el sector público español tiene que cumplir las leyes y realizar la contratación pública en formato electrónico: octubre de 2018. 54 meses después de la publicación de las Directivas y 82 meses después de la publicación de los libros verdes de contratación pública europea en noviembre de 2010 y enero de 2011.

Como era de esperar, vemos algunas incoherencias en el proceso de la transición. Estas son las incoherencias que yo percibo, pero puedo estar equivocado. Si algún lector cree que alguna de estas incoherencias no es tal, o que falta alguna, como siempre, tiene los comentarios para corregir o comentar lo escrito. Ahí van:

El estándar nacional CODICE o el estándar europeo CEN BII > CEN TC-440.

El año pasado, en septiembre, en la reunión de expertos europeos en la contratación electrónica que se celebró en la Universidad de Alcalá, el Ministerio de Hacienda informó que no seguía el estándar CEN BII, y que seguía el estándar nacional CODICE. Es una noticia preocupante (no he oído nada en contra en ningún sitio y dada la fluida comunicación del Ministerio en estos asuntos no hay que esperar nada bueno) y una gran incoherencia que estemos fraguando otro “ancho de vía” que habrá que corregir en un futuro…  

El workflow útil o el que tiene puntos y comas siguiendo el texto de la ley.

Los “talibanes” del procedimiento, que no se han enterado de las holguras que requiere la innovación que necesita el sector público, siguen queriendo incluir los puntos y las comas del texto jurídico  en el flujo de tareas. Tres meses después el super mega hiper workflow de contratación, que han hecho es un engendro que lleva a toda la organización a un infierno de procedimiento del que echarán la culpa a la tecnología….. Esta incoherencia consiste en diseñar procedimientos electrónicos sin tener ni idea de las características del nuevo formato, y en muchos casos, sin tener la más mínima intención de aprender….

La industria de la contratación pública o industria generalista.

Ahora hay muchos “iluminados” que quieren tratar el expediente electrónico con sistemas generalistas de gestión documental. Todavía no hemos aprendido, que no es lo mismo una gestión documental que una gestión de expedientes. Es la incoherencia de llegar tarde y en vez de recoger las experiencias previas, buscar información y conocer cuáles han sido los aciertos y los errores de los pocos que lo han intentado previamente, lanzarse a descubrir “el mediterráneo”… .

Los juristas se echan al monte y se vuelven tecnócratas o ignoran la tecnología.

El llamamiento de hacer el equipo multidisciplinar lo hemos convertido en que muchos juristas se han vuelto tecnócratas y quieren arreglar esto en “dos tardes”. El derecho es una cosa muy seria pero la tecnología es tanto o más serio y complicado que el derecho. Y también está moviendo el mundo con una transformación digital. Y esta transición es muy compleja.  La ignorancia es atrevida, pero la incoherencia de pretender minimizar los requisitos tecnológicos y que luego todo funcione como un reloj es demasiado pueril como para que sea la tónica que mueve la transición al formato electrónico de la contratación pública.

La industria nacional exportando o la industria extranjera “conquistando” España.

En el pasado Congreso Nacional (¿portugués?) de Contratación pública Electrónica celebrado en Valencia, se vio como muchos abogan por fomentar industrias extranjeras. Hay que fomentar la competencia, pero no a base de que vengan de fuera a echarte sin ni siquiera escucharte. Es verdad que nadie es profeta en su tierra, pero hombre a lo mejor  hay un hueco para la industria nacional, por mérito, no por ser nacional. No discuto el congreso, ojala haya muchos como este. Solo discuto el adjetivo nacional y la imposibilidad de asistir ni como oyente a un congreso nacional.

Un plan nacional de implantación de la contratación pública electrónica

Esta transición  requiere una coordinación mucho más fuerte que lo que hemos visto hasta ahora. Es una incoherencia que el Ministerio de Hacienda y Administración Pública anuncie que va a pedir los datos estadísticos que le demanda la Comisión Europea en Abril de 2017, y lleve 20 años ignorando que la transición requiere alguien al frente que ofrezca seguridad y garantías en las inversiones de todos y cada uno de los organismos del sector público. No tiene sentido que haya iniciativas personales como la comunidad de contratación pública y no haya una iniciativa institucional que permita que estas preguntas tengan una respuesta clara y concisa: ¿Quién está obligado a relacionarse electrónicamente en un proceso de contratación pública?

Un proceso participativo de transición y transformación del servicio

Es una incoherencia tratar de hacer un proceso participativo para implantar la contratación pública electrónica en organizaciones burocráticas y jerárquicas, pidiendo a los agentes que intervienen en el servicio que se motiven para hacer una transformación arriesgada mientras los organismos tienen una cabeza que mira a cualquier sitio menos al interés general. Materializando una de las técnicas de dominación descritas en las patologías de las organizaciones ( “Técnicas de Dominación” formuladas en 1978 por Berit Åhs): el doble castigo. El doble castigo, cuya forma más habitual es darle a una persona la responsabilidad por un proyecto pero no los recursos necesarios.

Una falta absoluta de formación y capacitación de los agentes que tienen que llevar esta transición a buen puerto.

El kaizen español en SINTETIA nos recuerda que no es la primera vez que nos pasa esto de que no hacemos las revoluciones que nos tocan y luego estamos lamentándolo toda la vida.  Pero es una incoherencia que el Estado no organice y coordine los esfuerzos necesarios para hacer esta transición, sobre todo en lo referido a las personas, los funcionarios que tienen que llevarla a cabo. Porque no se trata de entender y utilizar una aplicación informática, la que sea, es algo mucho más profundo y complicado que una aplicación informática.  Es una transformación digital en dos partes. Si no hacemos bien la primera (el formato electrónico) como vamos a hacer la importante (la transformación digital del servicio de contratación…). Y ya ha sido demostrado que se requiere esta transformación, aunque solo sea para evitar los vergonzosos y múltiples casos de corrupción alrededor de este servicio público.

Mi reflexión final

En la cita siguiente:  Para que una inteligencia sea realmente adulta debe tener la capacidad de mantener dos ideas contradictorias en la cabeza simultáneamente.
—F. Scott Fitzgerald,
nos avisan de que tener una contradicción en la cabeza es un síntoma de madurez, así que entiendo por analogía, que tener todas estas incoherencias en la mente de los agentes que gestionan el servicio de contratación pública les hará muy  maduros. No sé si también les hará muy productivos y felices. Ya lo iremos viendo…..

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El mañana siempre llega: impactos en los servicios de contratación pública sin la transición al formato electrónico.

Como escribió Drucker: ” el Mañana siempre llega. Y es siempre diferente. Incluso la organización más poderosa tendrá problemas si no ha trabajado sobre su  futuro. Ser sorprendido por lo que sucede en tu entorno es un riesgo, que incluso la organización más grande y más rica no se puede permitir, y que ni siquiera la organización más pequeña tiene que sufrir. “

El servicio de contratación pública necesita un cambio sistémico. No en su concepción jurídica, sino en su operativa y en la forma en la que tiene que adaptarse a su entorno para conseguir los resultados que la sociedad espera de este servicio.

El mañana siempre llega, y el mañana es digital. Eso seguro.  Y la contratación pública sigue haciéndose en papel. Y tal y como hemos visto con la transposición de las directivas comunitarias, por mucho que nos empeñemos, los planes a grandes rasgos suelen cumplirse. Y después de 4 años de la crónica de una transposición anunciada,  sin ningún tipo de elemento adicional extraño, no hemos conseguido hacer esta transposición. Y no es bueno que busquemos excusas ni nos “bañemos” en la complacencia. No hay motivos. Todo lo contrario.

Octubre de 2018, llegará. Y más de 21.000 órganos de contratación tendrán que tener la transición al formato electrónico en las fases obligatorias: anuncios y pliegos, licitación, notificaciones, y facturación. Todo ello puesto en marcha, funcionando  y en perfecto estado de revista.

Antes en Abril de 2017, España tendrá que enviar a la Comisión Europea un montón de estadísticas y datos que si hubiéramos realizado la transición al formato electrónico podrían enviarse sin grandes dificultades. Sin esta transición, dudo de que la información que se envíe sea relevante. No sé quién va a responsabilizarse de esto. Supongo que nadie tiene la culpa. Será algo parecido a lo de la transposición. Y de las herramientas ni hablamos.

Volveremos a poner excusas, como los malos estudiantes, y nos convertiremos en el país “esqueroso” que últimamente venimos siendo a la hora de cumplir y hacer cumplir las leyes que nos autoimponemos:  “es que no tenia…”,  “ es que no sabia que… “, “es que no he podido… … “..  Pero el tiempo pasa y el mañana llega y las mareas suben y bajan, y cuando bajan si no estamos preparados tendremos que enseñar las vergüenzas.

Las organizaciones no son eternas. Tampoco las públicas.  Tienen dos fuentes de riesgos: el fallo interno, que rara vez los hace desaparecer porque tienen siempre la capacidad de modificar sus comportamientos internos. Y el fallo de adaptación al contexto: el fallo externo. Y este tipo de fallos si se lleva a muchas organizaciones por delante. En régimen de competencia, las empresas que no se adaptan desaparecen. Los organismos públicos que no se adaptan ….. ¿Qué les sucede?

Ya sé que algunos lectores dirán que la administración pública no está en régimen de competencia. No, la administración pública no está en régimen de competencia pero la sociedad y el territorio que articulan si lo está. Y vivimos en un mundo globalizado e hiperconectado. Y compiten las sociedades para atraer inversión y talento. Y las sociedades están articuladas por sus instituciones, cuya calidad, marca de forma incontestable la capacidad de una sociedad para competir a través de sus ciudadanos y empresas. Las ciudades inteligentes no pueden tener servicios de contratación pública ineficientes cuando no contraproducentes. No perdamos la perspectiva porque es muy peligroso no prepararse para el futuro. El mañana siempre llega, y será diferente de lo que tenemos hoy.

El servicio de contratación pública es la herramienta principal para materializar las políticas públicas que han escogido los ciudadanos, pero no puede seguir siendo fuente de corrupción  y despilfarro. En ningún caso. Alimentando noticias día tras día, que nos avergüenzan a todos.

La digitalización del servicio de contratación no es la solución pero es el medio. Y además es una exigencia legal. Hagámoslo bien. Es difícil pero no es imposible.

Seguimos.

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