Archive | febrero, 2011

Sobre el libro verde de modernización de las normas de contratación pública y su relación con la contratación pública electrónica

Después de repasar más detenidamente el libro verde para la modernización de las normas de la contratación pública me gustaría compartir las siguientes reflexiones en la relación existente entre este libro verde y la necesidad de la implantación de la contratación pública electrónica, abordada en este otro libro verde.

 

En un primer momento pensé que hubiera sido bueno haber confeccionado un único libro verde que tuviera los dos objetivos: la modernización de las normas y la generalización del formato electrónico.  Pero después de pensarlo detenidamente, creo que estaba equivocado. Es mejor hacerlo de forma separada, por los argumentos que describo a continuación:

  1. La modernización de las normas tiene un ritmo que si nos fijamos en el anterior libro verde de 1996 su resultado final ha tardado 12 años.  (se publico en 1996, se hizo una propuesta de directiva en 2000, se aprobó la directiva en 2004 y se traspuso y aplicó a la legislación estatal en el 2008, tiempo total de cambio 12 años) . Sin embargo el ritmo de adopción de la contratación pública electrónica no puede esperar 12 años. Tiene que ir implementándose y a partir de las experiencias promover cambios legislativos.  No al revés.
  2. Los cambios, la trasformación que se va a llevar a cabo, tiene las siguientes dimensiones: Personas, procesos, estructura y tecnología (siguiendo la norma ISO 38500 de Gobierno de las TI). La contratación pública electrónica afecta sobre todo a las tecnologías pero para realizar el cambio de forma efectiva hay que entender que las personas, las estructuras, y los procesos deben ser cambiados, deben participar activamente en el cambio. Y por tanto debería de tenerse en cuenta la modernización de las normas pero a la luz de las verdaderas necesidades que el nuevo formato revele y que no es fácil intuirlas hasta que no se obtengan las experiencias de su  utilización.
  3. En la modernización de las normas de contratación se tratan diferentes cuestiones algunas son de gran calado organizativo y normativo y otras son valores en unas variables (Umbrales) pero que pueden conllevar mucha coordinación política. Vamos a repasar los capítulos del libro verde de modernización y comentar su relación con la implantación de la contratación pública electrónica:
    1. En el capítulo 1 sobre las normas de contratación pública donde se tratan las actividades de compra, los contratos públicos y los compradores públicos, no entiendo que los cambios normativos afecten de forma trascendente a la implantación de la contratación pública electrónica.    Siempre hemos de tener presente que la contratación pública electrónica en sus cuatro áreas: Archivo,  Relación, Tramitación y Explotación la parte más estándar (necesitan interoperabilidad absoluta) serán el Archivo y la Relación, y la parte más personalizable Tramitación y Explotación).  Por tanto el capítulo 1 que afecta considerablemente a la Tramitación y no a la Relación puede considerarse con poca influencia para la implantación de la contratación pública electrónica (tiene una componente de globalidad absoluta para no segmentar los mercados con formatos electrónicos no-inteoperables).
    2. En el capítulo 2, donde se tratan la modernización de los procedimientos e instrumentos específicos para los pequeños poderes adjudicadores si tocan más al área de Relación con los proveedores y puede afectar sensiblemente a la implantación de la contratación pública electrónica. También se trata de la cooperación dentro del sector público y herramientas adecuados para la agregación de la demanda/ y contratación conjunta. En estos capítulos la forma de relacionarse con los proveedores a través de centrales de compra o sistemas de agregación de la demanda sí que tiene que ver más que con la implantación de la contratación pública electrónica, con la utilización de las ventajas del formato electrónico para obtener ventajas de la demanda y capacidad de compra de las administraciones públicas. Es decir tiene que ver más con las potencialidades del formato electrónico y posibles arquitecturas de negocio que con el propio formato electrónico.  Por tanto puede ser algo que se generalice posteriormente a la implantación de la contratación pública electrónica como una opción posible.
    3. En el capítulo 3 se habla de un mercado europeo de la contratación pública más accesible. Este capítulo es totalmente coincidente con la implantación de la contratación pública electrónica. Es decir, no se puede hacer nada de lo que se propone si no se implanta la contratación pública electrónica, y a la vez el cambio normativo debe favorecer esta implantación, por ejemplo con la simplificación de los criterios de selección requeridos para participar en una licitación pública,  a través del mejor acceso de las PYMES a la contratación pública, y asegurando una competencia más leal y efectiva.
    4. En el capítulo 4 se habla de la utilización estratégica de la contratación pública en respuesta a nuevos desafíos. En este capítulo también se entra de lleno en la necesidad de la contratación pública electrónica para poder acometer los objetivos propuestos: que comprar para fomentar la innovación,  como comprar para conseguir los objetivos de la estrategia europea 2020, como comprar para conseguir los objetivos sociales propuestos. Todos estos puntos inciden de lleno en la necesidad de implantar la contratación pública electronica, no pueden ser abordados, sin la capacidad de explotación de datos (business intelligence) que ofrece la contratación pública electrónica.
    5. En el quinto capítulo que trata de asegurar la integridad de los procedimientos, es también coincidente con la contratación pública electrónica ya que el formato electrónico, garantiza la trasparencia, la confidencialidad, la trazabilidad y la auditabilidad,  con esfuerzos infinitamente menores que los necesarios para llevar estas actividades en el formato papel.
    6. Para finalizar el sexto capítulo: acceso a los proveedores de terceros países al mercado de la UE, es también coincidente de pleno con la contratación pública electrónica. Bien es cierto que los grandes contratos pueden tener este nivel de apertura internacional y realizarse en formato papel, no obstante pudiera ser conveniente que las estadísticas e informes de estas actividades también tuvieran un tratamiento como el propuesto para el capítulo 4, sobre los mercados panueropeos.

Bueno de los seis capítulos excepto el primero, un poco del segundo y un poco del sexto, todos los demás requieren o puede ser muy conveniente el formato electrónico para llevar a cabo la modernización de la normativa de contratación pública que se propone.

Por tanto, en mi opinión, estamos ante un problema de Gobierno de las TI, donde las propias TI que siempre tienen objetivos de negocio:

–          Estratégicos. Tener capacidades nuevas, ser capaces de hacer cosas nuevas.

–          Operacionales. Hacer más eficaz y eficientemente lo que hacemos actualmente.

–          Ser conformes a la norma vigente. Cumplir con la normativa al ritmo en que esta cambie.

La contratación pública (el negocio) tiene los tres componentes. La conformidad (perfil de contratante), la mejora operativa (el más con menos famoso) y la estrategia (Estrategia Europa 2020, innovación ….). Las cuestiones son:

  • ¿cuantos cambios normativos son estrictamente necesarios para implantar la contratación publica electrónica ?
  • ¿con la implantación de la contratación pública electrónica podemos afianzar y afinar más los mejores cambios normativos para conseguir los objetivos propuestos. ?

Pero la tecnología no pueden cambiar por sí solas el servicio de contratación pública y mucho menos algo con un volumen que representa el 20 % del PIB de la unión europea, con más de 1 millón de órganos de contratación y con más de 20 millones de proveedores. Es un cambio que requiere personas, estructuras, procesos y tecnología de forma coordinada y conjunta (Decía Nietzsche, y le gustaba recordarlo a Viktor Frankl, que quien tiene un por qué puede soportar cualquier cómo,pero hay que comunicar y explicar el por qué.-).

Además y siempre teniendo en cuenta que el formato electrónico, posibilita, (facilita) la generación de la herramienta estratégica(defines los indicadores que te importan y como conseguirlos) cuadros de mando integral de contratación pública electrónica. A través de esta herramienta, la mayor parte de las preguntas que se hacen en el libro verde puede obtener sus respuestas, por ejemplo, cuando movemos un umbral y obtenemos más o menos concurrencia, mejores o peores precios …… Es una visión clara pero no es sencillo. Lo sé. Pero el formato electrónico es el único que puede hacer realidad esta visión.

No es fácil y no es trivial, no se trata de tecnología, es una combinación de los factores comentados. En mi opinión, y de acuerdo con lo que se menciona en el libro Waltzing with elephants sobre gobierno de TI,  pondría en primer lugar a las personas, porque en la incertidumbre son  las únicas que pueden rellenar los huecos que los procesos, las estructuras, y las tecnologías van a generar cuando se implementen las soluciones iniciales. Sobre todo al principio.

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El ranking de los servicios públicos europeos digitales: la contratación pública electrónica

Capgemini acaba de  publicar la última versión de su evaluación comparativa de los servicios públicos digitales en toda la Unión Europea, continuando con una tradición iniciada por la Comisión Europea hace ya varios años.

Todo el mundo comenta que a estos informes, hay que darles un valor “distinto” del que a primera vista pudieran proporcionar. Tienen una importancia política grande ya que pueden ayudar a los estados miembros a impulsar aquellas áreas que se van quedando detrás comparativamente en relación a otros estados.

Andrea DiMaio hace una crítica sobre el informe que también es conveniente leer.

En este enlace he dejado una traducción libre y personal del apartado de contratación pública que aparece en el citado  informe para que sea más comprensible para los hipotéticos lectores del blog, y podamos establecer puntos comunes de conocimiento sobre los que construir opiniones. Creo que merece la pena, por la visión general que ofrece,  una lectura tranquila y reposada del documento porque nos ayuda a sintetizar la situación y a proponer estrategias que permitan proteger las inversiones y garantizar los resultados.

En el informe aparece la contratación pública electrónica (lo ya sabido) como un servicio básico fundamental que ha sido recogido en todas las manifestaciones políticas y económicas de la Unión Europea: La estrategia Europa 2020, La Agenda Digital Europea, Los libros verdes de contratación pública y de contratación pública electrónica, las consultas sobre Identificación Digital y Firma electrónica….

Pero la contratación pública electrónica debería tener un indicador fundamental que no está relacionada en el informe: Cuantas transacciones electrónicas han sido hechas por un proveedor hacia una administración pública que podrían haber sido hechas contra otra administración cualquiera de la Unión Europea, utilizando los mismos formatos y las mismas herramientas. Este es el indicador que hay que tener en cuenta, el de la interoperabilidad. Este es el indicador que marca la posible  segmentación del mercado y es el que se debería de medir para proteger las inversiones públicas, para aumentar la competitividad y productividad del tejido empresarial, y para conseguir el objetivo del mercado único de contratación pública panueropea. Si no es así no conseguiremos el famoso “más con menos”. Sino lo contrario. Será impulsar el “menos con mas”.

Si pasamos de un formato (el papel) bastante interoperable, aunque muy difícil de trasportar y de gestionar, a otro formato (el electrónico) sin interoperabilidad y con una gestión segmentada, estamos acelerando el caos (el formato electrónico acelera lo que toca). Y esto no aparecen en el informe, ni figura  en el ranking. Y sin embargo es hacia lo que nos podemos estar dirigiendo con mucho esfuerzo y una cantidad importante de recursos. Por eso es imprescindible dotar de interoperabilidad al formato electrónico de la contratación pública.

Los rankings son importantes, pero no se trata de medir cualquier cosa, que nos permita la complacencia. Se trata de medir aquel parámetro que nos acerca al objetivo. Y el objetivo es el mercado único de contratación pública paneuropea. Y si este no es el objetivo, bien, indíquennos cuál es, y le pondremos el indicador apropiado.

En mi opinión el informe es una buena aproximación con medidas útiles y una panorámica general aceptable. Pero si descendemos a los detalles (es donde se esconde el diablo) vemos que hay una visión distinta de la realidad percibida (lo que cada uno sabe de su entorno cercano)  y lo que aparece en el informe.

No obstante si que puede dar una idea clara de cómo se van moviendo las cosas, siempre con alguna paradoja como por ejemplo que muchos países han llegado al 100% de los servicios de contratación pública electrónica y sin embargo la Comisión Europea en su libro verde informa de que solo se está realizando en formato electrónico el 5 % de la contratación pública.

Hace un buen repaso en este servicio fundamental en cada una de las subfases de las dos grandes fases en que divide el servicio: procesos pre-adjudicación y procesos post-adjudicación.

Tal y como se puede leer en las conclusiones queda mucho trabajo por hacer y sobre todo mucha coordinación y mucha interoperabilidad y estándares para alcanzar el mercado único de contratación pública paneuropea.

Por último quisiera recomendaros que le echéis un vistazo al informe general.

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Comentarios sobre el ritmo de implantación de la contratación pública electrónica en Europa.

En el blog de PIU (Procurement Intelligence Unit) ha aparecido esta entrada que he creído conveniente compartir y comentar con los hipotéticos lectores de este blog.

A continuación hago una traducción libre de la entrada original en inglés, enlazada al blog de referencia, y posteriormente mis comentarios personales.

TRADUCCIÓN DE LA ENTRADA

Los gobiernos avanza poco a poco a la modernidad: la contratación pública en la vía lenta

Author: Jonathan Webb

En un reciente debate europeo se establecen las opciones para un sistema de contratación electrónica paneuropea. Pero ¿por qué los gobiernos hasta el momento van en este asunto por detrás del sector privado?

El documento afirma que «la Comisión no es un recién llegado a este ámbito político», sin embargo, la evidencia disponible indica  claramente lo contrario – aunque, en comparación a sus Estados miembros, Bruselas está yendo por delante. Rudimentarios sistemas de contratación electrónica sólo están en marcha en Austria, Dinamarca, Italia y Reino Unido. Sin embargo, la CE estima que menos del 5% de los contratos públicos se llevan a cabo a través de Internet.

La PIU (procurment.intelligence.Unit) ha informado que en el Gobierno de Albania , se realiza el 100% de la contratación pública por medios electrónicos. Sin embargo, el país de los Balcanes es en gran medida la excepción y la mayoría de las compras públicas en todo el mundo sigue siendo gestionado a través de papel.

¿Por qué los compradores en el sector público hasta ahora van por detrás del personal de compras en el sector privado?

En primer lugar, el tamaño de los proyectos dentro de la esfera gubernamental son simplemente mucho más grandes que cualquiera de sus equivalentes comerciales.. En el Reino Unido, las palabras «Proyecto de Ti del Gobierno» son generalmente sinónimo de proyectos con un  gasto excesivo y fuera de plazos. Durante el final del año pasado, el gobierno terminó lo que fue supuestamente el más grande de sus proyectos de TI civiles en el mundo cuando Whitehall redujo un total de  13.000.000.000 libras a través de un régimen de centralización del NHS(Instituto británico de Salud) Teniendo en cuenta los crecientes costos asociados con el sector público en proyectos de TI, tal vez algunos temen que los costes de implantación  serían mayores que los ahorros en la contratación.

En segundo lugar, puede que sea un cierto desdén del  sector público hacia las actividades administrativas. Como un empleado de contratación me ha comentado en alguna ocasión «el sector público tiene que ver con la política, si no estás en política, no eres nada.» Las mentes más brillantes del gobierno están más atrapados por las grandes cuestiones: el crecimiento económico y la salud de la nación. Los asuntos relativamente  mundanos como la implantación de la contratación pública electrónica languidecen como insignificantes. Y así , el resultado neto es la ineficiencia de la contratación pública.

PEPPOL, un proyecto paneuropeo de la Unión, parece ir viento en popa, pero hay pocas señales de entusiasmo de los demás estados en la adopción de la propuesta. De hecho, ¿Debería la UE debería estar gastando dinero en esta área? Sin duda, las respectivas administraciones de los Estados miembros están en mejor posición que la lejana Bruselas, en la búsqueda de una solución viable de la contratación electrónica.

En su lugar, tal vez  la Comisión ¿ debería utilizar su tiempo en alentar a los Estados a desarrollar su propia capacidad de contratación electrónica, en contraposición a la construcción de un costoso sistema que  trasciende sus funciones?

COMENTARIOS PERSONALES.

Creo que tiene parte de razón en lo que se refiere a los planes nacionales, pero no tiene razón en que el proyecto PEPPOL sea un derroche. Desde mi punto de vista  y junto con e-PRIOR y e-CERTIS, está generando experiencias, conocimientos y componentes reutilizables para acometer la TRASFORMACIÓN a la contratación pública electrónica. Por tanto es cierto que vamos lentos, muy lentos, pero por las razones expuestas en primer lugar y no por lo que la Comisión hace. Y sigo creyendo que se necesita coordinación de esfuerzos, planes nacionales, regionales y locales que verifiquen los objetivos propuestos por la Comisión , y que se  amplíe y enriquezca la propuesta de PEPPOL donde se vea necesario. Vamos a cooperar y colaborar en el proyecto de forma decidida y conjunta. Es necesario aunar esfuerzos.

El proyecto PEPPOL es importante porque puede mostrar un camino y servir de experiencia, pero es cierto que la implantación última está en manos de las administraciones nacionales, regionales y locales.

Son a estas administraciones a las que hay que apoyar, y no solamente con presupuesto, sino también con dirección. Hay muchas equivocaciones en la implantación y muchos errores que no son conocidos o comunicados y que se repiten una y otra vez.

Además hay que coordinar los esfuerzos, y luchar por la utilización de los estándares habilitados y la interoperabilidad necesaria, porque de lo contrario iremos del famoso «más con menos» al «menos con más» (esto no es un juego de palabras, ya lo hemos verificado repetidas veces en distintas experiencias, sólo hay que ver los porcentajes de utilización de la contratación pública electrónica en casi cualquier país, región o ayuntamiento europeo).

Por último, y aún siendo conscientes que es la fuerza de  la demanda (buy side) el principal tractor de los beneficios que se declaran en la contratación pública electrónca, no se puede dejar a los proveedores (la oferta) al albur de sus capacidades o de sus iniciativas. Hay que al menos, dirigirles y darles pautas para que su esfuerzo vaya en la dirección del resutlado buscado. Y así,  finalmente, se genere el ecosistema de contratación pública electrónica europea que ayude a salir de la crisis y colocar a Europa y sus estados en el lugar en el que pueden estar en esta economía global.

¿Vosotros teneis la misma sensación de que se podían estar haciendo muchas más cosas en la dirección adecuada con los mismos recursos? Que ¿ no todo se hace con un presupuesto cada vez más grande? Que ¿hay opciones para la agilidad y la creatividad en esta área?

¿Como creéis vosotros que se podría avivar el ritmo de implantación de la contratación pública electrónica en España?

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Apuntes sobre concurrencia, competencia, gestión de proveedores y compra pública precomercial y de tecnología innovadora.

El CNC (Centro Nacional para la Competencia) ha publicado recientemente una Guía para los Compradores Públicos que pretende evitar los problemas de colusión de los proveedores y tiene dos recomendaciones básicas:

¿De qué forma pueden ayudar las entidades del sector público a fomentar la competencia en los procesos  de contratación pública?

Básicamente a través de dos formas:

  • Desarrollando procedimientos de contratación que ni en su diseño, ni en su desarrollo, ni posteriormente en la ejecución del contrato introduzcan restricciones injustificadas a la competencia.

  • Ayudando a prevenir y combatir potenciales actuaciones ilícitas de colusión de las empresas oferentes en el proceso de contratación, esto es, las actuaciones de manipulación fraudulenta de ofertas (conocido internacionalmente como bid rigging).

En la guía se pueden encontrar las pautas explicadas para la actuación en cada uno de esos dos ámbitos.

Por otra parte, creo que es claro que la única forma de conseguir mejores precios de compra es a través de la concurrencia, que aumenta la competencia y hace bajar los precios o subir las prestaciones del bien o servicio contratado. Limitar la concurrencia es siempre subir  los precios y correr riesgo de colusión. Pero para manejar grandes concurrencias hay que tener unos buenos sistemas de información, unos buenos procedimientos, una buena organización y unas personas comprometidas con la función de compras.

Además, como cualquier comprador del mundo, el comprador público necesita conocer, confiar y acordar con los proveedores los elementos de transacción que van a acordar a través del proceso de licitación.  Es decir, obtener un beneficio claro y directo para la organización que representa el comprador a cambio de una contraprestación dineraria: el precio. Para ello la gestión de proveedores es un aspecto poco tratado en la contratación pública. No se trata solo de la gestión de proveedores (sourcing) para generar o componer un catálogo  y utilizarlo posteriormente con los procedimientos de Sistemas Dinámicos o Acuerdos Marco, e incluso en una central de compras. Se trata también de facilitar ese conocimiento suficiente que fomente la confianza y la necesaria relación del comprador con el adjudicatario. Estas relaciones pueden ser potenciadas por las redes sociales. En este sentido habría que explorar la opción, tal y como propone el libro verde, de un historial  del proveedor accesible en la red

Estos tres ingredientes: la concurrencia, la competencia, y la gestión de proveedores precisan de una coordinación.  En mi opinión, la concurrencia y la competencia son claves, y es la forma lógica de dinamizar el pero además hay que organizar una gestión de proveedores que sin limitar la anterior pueda dar seguridad y confianza al comprador público y tener el margen necesario como para llevar a cabo una función de compras no basada sólo en el procedimiento sino que además proporcione un valor superior al precio a la administración y por tanto a la sociedad en su conjunto.

Todo esto cuando estamos hablando de mercados que ofrecen y demandan bienes y servicios  maduros y asentados. Pero ¿qué pasa con aquellos bienes y servicios que precisan ciertos cuidados para que puedan llegar a ser competitivos, y que normalmente van a asociados a la innovación.?

Como hacer esto es la parte más conflictiva. Ya hemos llegado a un primer acuerdo, que es la contratación pública en formato electrónico. Esto da la capacidad de aumentar la concurrencia y permite, si estamos bien organizados, gestionar más ofertas en el mismo o menor tiempo por proporcionar  una gestión – adjudicación automatizada o semi-automatizada, en aquellos bienes y servicios que lo permitan. La gestión de proveedores, cuyo componente más claro son los catálogos de bienes y servicios con sus procedimientos asociados, los sistemas de adquisición dinámicos y los acuerdos marco tienen una problemática un tanto más compleja. Todo ello abunda en la gestión de proveedores.

En ESADE Madrid, ayer hubo una mesa redonda con tres ponentes de COTEC, CDTI e INDRA hablando de la compra pública de tecnología innovadora y de la compra pública precomercial. Próximamente en el grupo de Linkedin: Club Dirección Pública ESADE Madrid aparecerán los comentarios y las presentaciones que se utilizaron en la mesa redonda de ayer.

Pero la cuestión que se suscita es: ¿Hay que dejar que las innovaciones, aún sin madurar, sufran los rigores de la competencia y la “crueldad” de los mercados, sometiéndolos a las regulaciones de la Ley de Contratos del Sector Público o se permite el cuidado especial hasta que puedan salir al mercado a competir?.  Aparentemente sociedades como EE.UU. Francia y Suecia entre otros tienen programas que permiten esto. España en el Acuerdo Social y Economico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones en su apartado de Políticas Innovadoras trata la compra pre-comercial y la compra de tecnología innovadora, amparados en las propias vías que ofrece la Ley de Contratos del Sector Público.

En mi opinión,  y uniendo estas circunstancia con la contratación pública electrónica, considero que en la parte de las administraciones (la parte compradora) de la contratación pública electrónica tiene un mercado suficientemente maduro como para competir en el ámbito de la competencia y concurrencia total dentro del marco de la Ley de Contratos del Sector Público. Sin embargo en el ámbito de los proveedores y sobre todo de las tecnologías y capacitación para las PYMES, de las  herramientas que hay que poner a disposición de las empresas, hay un espacio que debe ser cubierto y que aún no tiene una madurez suficiente para competir en el mercado. Y es ahí donde se pueden utilizar estas figuras: la Compra pública pre-comercial y la compra pública de tecnología innovadora. Las herramientas y servicios que hemos comentado para las empresas que garanticen a todas el acceso, la identificación, y las transacciones de las empresas con las administraciones en formato electrónico en el servicio de contratación pública, al mercado único europeo de contratación pública. Esta es una fuente muy clara de aumento de productividad, competitividad y acceso a mercados internacionales  para todas nuestras empresas.

Y como conclusión a estos apuntes: ¿no os parece que el formato electrónico es parte de la solución a estos problemas? ¿Se puede  conseguir estos objetivos en formato papel con los mismos recursos?

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El espíritu de la modernización en las normas de la contratación pública

Leyendo con detenimiento y atención el preámbulo del libro verde  para la modernización de las normas de la contratación pública podemos extraer el espíritu que subyace en el mismo para aplicar las mejores alternativas a la necesaria modernización de las normas de contratación pública en la Unión Europea. Conocer y entender este espíritu  puede hacernos reflexionar y sobre todo interiorizar, individualmente, sobre la intención y alcance de este proceso de consulta, poniendo nuestras capacidades en estado de alerta. Este conocimiento, después, nos servirá para pergeñar y delimitar los planes de actuación en cada caso concreto: administración, empresas, proveedores de servicios y productos….

Las bases de partida en las que se fundamenta la consulta del libro verde son:

–         Europa no puede quedarse atrás en la economía globalizada del siglo XXI ni puede abdicar de sus logros sociales.

–         Para ello precisa de una coordinación mucho más eficiente de sus recursos y capacidades.

–         Una prioridad dentro de la Europa 2020 es la generación del mercado único, y dentro de este mercado único un paso decisivo es el mercado único de contratación pública.

–         Otros puntos de referencia fundamentales son la Agenda Digital y el Plan de Acción 2011-2015, así como el libro verde de contratación pública electrónica (que en nuestra opinión debería de haber sido coincidente con el de contratación pública, porque la tecnología y el “negocio” , son ya indisociables y se deben complementar, también en las administraciones públicas)

–         La contratación pública puede ser una “herramienta” a disposición de la sociedad que puede ser utilizada para conseguir objetivos, económicos, sociales y culturales.

–         Para conseguir los objetivos de la Europa 2020 es  necesaria la modernización de la política de contratación pública y el  principal mecanismo de modernización es la generalización del formato electrónico en la contratación pública.

Los objetivos

–         Incrementar la eficiencia del gasto público. El famoso “más con menos” del que ya hablábamos en este artículo: la contratación pública electrónica: una palanca para aumentar la productividad, publicado en la revista SOCINFO, en 2004, y que hemos vuelto a comentar en entradas recientes en el blog.

–         Racionalizar los procedimientos a través de la simplificación, este  objetivo es parte fundamental. La simplificación debe ponerse al servicio de las administraciones y las empresas para dar agilidad a todo el proceso. Y se debe de coordinar con el formato electrónico para sacar el máximo partido a este formato y evitar levantar barreras que hagan difícil el acceso y generen ineficiencias en la contratación pública.

–         Aumentar la contratación transfronteriza, como forma de aumentar la competitividad. Recordando que en el formato electrónico no existen las fronteras si utilizamos estándares e interoperabilidad. Por el contrario, si no empleamos estándares e interoperabilidad las fronteras se multiplicarán de forma exponencial (dentro de nuestras propias fronteras)

–         Dotar de herramientas a las administraciones que les permita ser más eficientes. Es posible y es necesario. Hay que desmitificar la utilización de los sistemas de información y el formato electrónico en la contratación pública. Hay que mostrar caminos que pueden ser ágiles y sencillos a la vez. Hay que empezar a tomar decisiones orientadas al resultado posible y adecuado más que enfocadas a la excelencia. Ya habrá tiempo de llegar a la excelencia, vayamos ahora a lo útil dentro de lo posible.

–         Dar accesibilidad a todas las empresas al mercado único de contratación pública. Es el primer nivel de internacionalización que Europa necesita acometer. Es hacer realidad la posibilidad actual del mercado único.

–         Luchar contra el favoritismo y la corrupción. Simplificando y utilizando formatos electrónicos estándares que doten de trasparencia a todo el proceso, eliminando infinitos trámites y proporcionando claridad, trazabilidad y auditabilidad automáticas.

–         Permitir el acceso reciproco a otros mercados públicos. La siguientes fase de la internacionalización, primero la Unión Europea, después y con la experiencia recogida abrir al mundo y ser más competitivos, compitiendo en conocimiento y meritos.

Cada uno de estos objetivos tiene un capítulo sobre los que iremos reflexionando en sucesivas entradas en este blog. Dando opiniones, allí donde tengamos (o creamos tener) criterio suficiente, para contestar a las preguntas que se formulan en este libro verde.

Ahora lo principal, en mi opinión, es entender que si juntamos todas las variables que influyen: Europa 2020, Agenda Digital Europea, Mercado Único, Estándares, y Marco de Interoperabilidad, Plan de Acción 2011-2015,  Libro vede de contratación pública y libro verde de contratación pública electrónica… podemos hacer una composición de lugar que nos permita utilizar los recursos existentes (es posible que sean más o menos de los necesarios) para definir los planes que verifiquen estos objetivos de la forma más eficiente posible. No se trata de generar una estrategia general sobre ¿Cómo hacerlo?, sino generar una estrategia (con el conocimiento preciso) que responda a ¿Cómo podemos hacerlo nosotros, con lo que tenemos, y de la forma más rápida y eficiente posible?. ¿Qué cambios en las normas son necesarios para hacerlo con pasos cortos, seguros y rápidos ? Uniendo los dos ingredientes fundamentales : el liderazgo en la trasformación y la urgencia del cambio.

Ser capaces de dibujar, definir y ejecutar una estrategia, que siempre es específica de cada administración y de cada empresa para entender cómo vamos a ser capaces de poner en marcha todos los elementos de qué disponemos para que nos conduzcan a los objetivos propuestos.  Hay que recordar una vez más que los objetivos son de la Comisión pero los planes son de cada administración, que además de conocer las tendencias sociales, tecnológicas y de evolución deben conocer sus propias capacidades y nivel de madurez para no equivocarse a la hora de plantear las estrategias (saber manejar las expectativas: donde estoy, donde quiero ir, a qué ritmo, de qué forma, con qué ruta…).

A ver en qué medida o con que información podemos contribuir desde este blog a conseguir el conocimiento que nos acerque a la mejor solución posible en cada caso. Para ello vamos a ir comentando con una entrada cada uno de los capítulos donde se comenta y pregunta sobre cada uno de estos objetivos.

En definitiva, el espíritu que he encontrado en este libro verde, es el de animar a todos los participantes, a través de la información, el conocimiento y la participación, para opinar y conocer sobre las posibles reformas de mejora (modernización),  para contribuir a que la teoría que identifica (de forma continua) los beneficios ciertos de la contratación pública, se conviertan en realidad, entre todos.

¿Crees que, aparte, de contestar las preguntas del libro verde, hay alguna otra forma útil de participar, de colaborar, de cooperar, que permita avanzar y conseguir esos objetivos?

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Los peligros en la implantación de la contratación pública electrónica: del más con menos, al menos con más


En  2003 el comisario europeo para la empresa y la sociedad de la información Erkki Liikanen  utilizó en la lección inaugural de la UOC (Universitat Oberta de Catalunya) de título: La administración electrónica para los servicios públicos europeos, la frase “mas con menos” refiriéndose a que las administraciones deberían dar más servicios con menos recursos.

Esta frase, que se ha venido utilizado repetidamente en los distintos Planes de Acción de la Comisión Europea, ha sido planteado de nuevo  en  la modernización del servicio de contratación pública que las administraciones ofrecen a ciudadanos y empresas.

Y este servicio de contratación pública siempre se ha visto como uno de los que mayor beneficios sociales puede ofrecer en su trasformación al formato electrónico, tanto por su volumen presupuestario, como por la cantidad de agentes que intervienen en su gestión y el tiempo dedicado a la misma. Y además, porque la modernización de este servicio  puede representar un  motor o palanca de productividad, al proponer una gestión electrónica de este proceso a los proveedores, facilitando así que las relaciones electrónicas se extiendan en las relaciones de los proveedores entre sí.

Todo esto (utilizando la descripción de Jose Antonio Marina) es la parte de la inteligencia teórica. La parte en la que podemos pensar que se producirá el «más con menos». Pero luego en la vida real, en la inteligencia práctica, vemos que esto se puede fácilmente  trasformar en un “menos con más”.

Desde mi punto de vista estas son las principales causas de los peligros ciertos de caer en el «menos con más» al abordar la trasformación a la contratación pública electrónica.

–         Objetivos sin definir para poder medir el avance. Si los proyectos no tienen objetivos verificables y medibles en contratación pública, será muy difícil determinar que se ha producido una mejora. Sea cual sea.

–         Mayor atención a la infraestructura que al negocio. Se suele caer en la tentación de que si tenemos una infraestructura mejor, los sistemas harán todo el trabajo y no será necesario un esfuerzo personal. El cambio. Y no es así. La trasformación a la contratación pública electrónica requiere el esfuerzo de todos los participantes.

–         Automatización total  del proceso en vez de fomentar, inicialmente,  el formato electrónico. Se tiende a utilizar en exceso las capacidades de flujos de trabajo o herramientas de generación y revisión de documentos (ciclo de vida de los documentos) sin tener en cuenta que incluir complejidad en un entorno (el del formato electrónico) desconocido, o al menos no conocido suficientemente, puede inducir a un mayor trabajo real.

–         Falta de simplificación aprovechando el nuevo formato. Es una de las visiones que hay que tener. En el formato papel es muy difícil conseguir trasparencia en el resultado, y se tiende a tratar la trasparencia como una característica a conseguir  en el momento de ejecutar el trámite. Si embargo el formato electrónico tiene una capacidad de búsqueda infinitamente superior a la capacidad de búsqueda del formato papel,  por lo que se puede “relajar” la transparencia en el  trámite (simplificar) , porque el resultado en formato electrónico siempre es trazable y auditable, casi de forma automática.

–         Decisiones tecnológicas alejadas de la realidad del negocio y sin evaluar las dimensiones de coste, valor, riesgos y sinergias. Tratamos de integrar todo con todo, sin comprobar si las integraciones de sistemas que no han sido definidos para ser integrados, pasan la prueba de someterlos a la evaluación de las dimensiones de valor, costes, riesgos y sinergias, y analizar públicamente dicha evaluación.

–         Falta de liderazgo en la innovación. El cambio siempre requiere liderazgo y sentido de la urgencia. En ausencia de estos dos elementos o de alguno de ellos, no se produce el cambio, aunque se haya producido el gasto en implantar sistemas y aplicaciones tecnológicas. No se producirá el cambio, o mejor dicho no se producirá la mejora. No es lo mismo cambiar que mejorar.

–         Falta de estándares y elementos de interoperabilidad en los sistemas de información implementados que provoquen la segmentación del mercado. Este es el elemento más “derrochador”, porque no solo compromete las inversiones de las administraciones que no utilizan estándares y garantizan la interoperabilidad, sino que comprometen las inversiones de los proveedores que se relacionan con ella.

–         Centrar los esfuerzos  en la adquisición de sistemas, y aplicaciones más que en la trasformación cultural que empuje el cambio. Este es un elemento  más sutil que nos hace pensar que por el hecho de implantar o instalar sistemas de información obtendremos de forma automática los beneficios que la industria proclama. Y no es así. Por ejemplo: el ahorro de costes no se produce por el formato electrónico, sino por el aumento de concurrencia y competencia que pueden estar soportados por el formato electrónico. Siendo el formato electrónico la causa y no el efecto.

–         Responsabilidades aisladas y falta de coordinación interdisciplinar. Este elemento es también muy notable. Dejamos esta trasformación en manos de un departamento: Tecnología, Contratación, Intervención.. Y es una trasformación que debe ser liderada aunando las voluntades y los esfuerzos de muchos departamentos.

Todos estos elementos son, por sí mismos, inhibidores del “más con menos” y por tanto facilitadores del “menos con más”. Si a la hora de implantar la contratación pública electrónica, se observan uno, o  varios de ellos en el ambiente, hay un alto grado de probabilidades de que se materialice este “menos con más”.

¿Creéis que hay algún otro elemento que fomente de modo notable el «menos con más» en la trasformación a la contratación pública electrónica. ?

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Comentarios al decreto de La Junta de Castilla la Mancha sobre contratación pública electrónica

En este enlace se ofrece la posibilidad por parte del Gobierno de Castilla-La Mancha de comentar el borrador del Decreto por el que se “regula la utilización de medios electrónicos y se establecen medidas de organización y de mejora de la trasparencia en la contratación del sector pública de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

Os informo también,  Apuntes electrónicos, ha hecho ya sus comentarios a este borrador de Decreto  que podéis consultar aquí.

Mis comentarios, que ya he enviado a la dirección de correo que se ofrece en la consulta, son los siguientes (pido excusas por anticipado por la exposición un tanto abrupta, y probablemente desenfocada  de conceptos organizativos y tecnológicos en un documento jurídico):

Preámbulo:

No se menciona la necesidad de establecer un ámbito suprarregional y supranacional para permitir que el cambio al formato electrónico no genere una segmentación de mercados y evite la concurrencia de proveedores de fuera de la región a  la contratación de Castilla y la Mancha, y de los proveedores de la región  a otras administraciones europeas. Para ello se podría recabar la atención a las normas de interoperabilidad europeas y nacionales y a los estándares creados a tal efecto (CEN BII) así como a proyectos europeos que apuntan en ese sentido (PEPPOL; e-PRIOR, e-CERTIS) y que van tratan de impedir que el formato electrónico  segmente el mercado de la contratación pública. Si  no se evita esta segmentación la productividad y la competitividad del tejido productivo se verá seriamente afectada por ley.

Artículo 1 Objeto

En mi opinión el objeto debería de tratar todas las fases de la contratación pública en formato electrónico (licitación y contratación). Por ello debería identificar todas las fases del procedimiento de la relación, tramitación, archivo y explotación de la administraciones con el mercado (licitadores y proveedores), :

  • publicación,
  • gestión de proveedores –catálogos-
  • preparación de ofertas,
  • presentación de ofertas,
  • acuse de recibo,
  • adjudicación,
  • notificaciones,
  • contratación,
  • pedido,
  • orden,
  • factura y
  • pago

También se deberían mencionar en el objeto del Decreto el resto de temas fundamentales sin los que es muy difícil conseguir un escenario completo para utilizar los medios electrónicos en la contratación pública, y que desde mi punto de vista son estos fundamentalmente:

Identificación digital, de personas y empresas

Formación y capacitación de administraciones y empresas

Sistemas de información (arquitecturas tecnológicas de las administraciones)

Gestión del cambio de cultura (del formato papel al formato electrónico) en administraciones y empresas . Entendiendo por cultura tal y como comenta José Antonio Marina en su libro “Las culturas fracasadas” como “un conjunto de soluciones que utilizamos habitualmente y de forma generalizada para enfrentarnos a los problemas cotidianos”.

Gobierno y Gestión de servicios  de Tecnologías de la información, porque sin recabar la atención de estos temas, no es posible implementar los medios electrónicos, con garantías jurídicas suficientes, que protejan las necesarias inversiones.

Capitulo IV . Registro de Contratos.

No se establece la interoperabilidad con otros registros nacionales y supranacionales. Debería de existir por ley la necesidad de que esto fuera así en un plazo técnicamente razonable.

También debería comentarse en este punto la interoperabilidad en la identificación digital de los proveedores y sus representantes con el resto de administraciones nacionales y supranacionales.  Habría que evitar que los proveedores tengan una multitud de sistemas de identificación digital  no compatibles entre sí.(Segmentación del mercado por formatos electrónicos incompatibles). Creo que esto debería de ser una preocupación constante para proteger por la vía legal las inversiones en tecnologías de la información que se van a tener que realizar por parte de las administraciones y por parte de las empresas. Estas inversiones tienen que ser productivas y rentables.

En general

No veo la parte electrónica en el Decreto, y en mi opinión, es de tanta importancia que no debe dejarse exclusivamente en manos de las personas expertas en tecnología. Así como tampoco he podido apreciar normas jurídicas que apoyen y soporten la  gestión del cambio cultural que esto supone. Y es un cambio que sin soporte jurídico explicito puede producir muchas reservas a la hora de que las personas encargadas de la contratación en las administraciones impulsen sin reservas esta TRASFORMACIÓN. Es decir, yo creo que todo el mundo es consciente de que las Tecnologías de la Información, para poder conseguir los resultados esperados de:

–         Capacidad estratégica que se menciona en el preámbulo

–         Capacidad operativa que se relacionan en los artículos del Decreto

–         Conformidad normativa, que se entiende en que la administración y las empresas (todas las europeas) van a ser capaces de cumplir lo que este Decreto plantea

necesitan  de una serie de elementos fundamentales, regulados jurídicamente, tanto para conseguir los objetivos como para estar amparados legalmente:

–         Personas, que gobiernen, gestionen y operen el cambio (que no es sencillo)

–         Procesos, se establecen bastante claramente el registro de licitadores, el registro de contratos, la factura electrónica y el perfil de contratante, pero echo en falta, los que he comentado anteriormente en el objeto, y algunos más :

  • Formación y Capacitación de Empresas y Administraciones
  • Presentación de ofertas electrónicas
  • Confidencialidad de las ofertas (Anexo X de la Directiva Comunitaria de compras)
  • Formatos y Estándares que se utilizarán, o la referencia a que normas hay que utilizar, o se pueden usar,  para conseguirlo.
  • Conformidad y Gobierno de la Tecnologías de la Información que se implementen. Si implementamos la contratación pública electrónica, hay que utilizar tecnologías de la información, y tienen que estar gobernadas y gestionadas. (¿Por ley, con estándares –ISO38500-?)
  • Archivo electrónico y Acceso a Expedientes electrónicos (Tribunal de Cuentas, Jueces y personas autorizadas)

–         Estructura, que dé forma a toda la tecnología que se quiere utilizar, porque de otra forma no habrá quien la gobierne, y si no se gobierna, todos podemos conocer o anticipar  los resultados, mejor dicho,  la ausencia de resultados.

–         Tecnología, donde se pueda apreciar de una forma rápida y clara que hay

  • una arquitectura de negocio que es la que representa la contratación pública y la que se ha expuesto en numerosos documentos (el reciente Libro Verde de modernización de la Contratación pública puede ser un ejemplo),
  • una arquitectura de sistemas de información (aplicaciones y datos) sin los que no hay formato electrónico.
  • y una arquitectura de infraestructuras.

Por supuesto, en mi opinión, el Decreto no tiene que dar solución y detalle de estos elementos pero tiene que velar por su existencia y control, y sobre todo que la norma jurídica soporte decisiones que van a permitir conseguir el éxito de la TRASFORMACIÓN. En este punto me gustaría recabar una frase de Lawrence Lessig en su libro “El código 2.0”: “El Código es la Ley”. En mi opinión, las leyes de hoy cada vez más se van a implementar en código informático y por lo tanto es conveniente, no sólo que se revise la materialización del software, sino que se contemple la correcta implementación del  principio jurídico en el código informático, su conformidad, vigencia, evolución y mantenimiento.

Espero que estos comentarios, no sean malinterpretados y en el mejor de los casos,  puedan contribuir en alguna medida a comprender la TRASFORMACIÓN general y el esfuerzo que se requiere para implementar la contratación pública electrónica, con un soporte jurídico y organizativo adecuado.

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Primeras impresiones acerca del libro verde de contratación pública

En una primera lectura rápida del libro verde de la Comisión Europea para la modernización de las normas de la contratación pública en la Unión Europea me han venido a la mente las siguientes impresiones que comparto en esta entrada:

–         Se vuelve a cambiar la normativa para adecuar la contratación pública al nuevo entorno y los nuevos  tiempos. Empecé en el 1998 a estudiar la ley de compras públicas y no ha parado de cambiar desde entonces. Yo la estudio para implementarla en sistemas de información, lo que implica que no tengo un conocimiento profundo y constante de la normativa,  pero las personas que la aplican y la deben entender para contratar o licitar con la administración no creo puedan mantener este ritmo constante de cambios.

–         A parte de la eficiencia y eficacia internas del comprador (el sector público) se quiere conseguir dinamizar el tejido productivo sobre todo el de las PYMES, ya que son las que generan empleo y representan la gran masa de proveedores de la administración.

–         Se quieren abarcar además, a través de la contratación pública electrónica objetivos más relacionados con necesidades sociales que con el fin de la contratación pública: proveer de bienes  y servicios a la sociedad. Este aspecto que viene siendo habitual, puede hacer más difícil el paso de una contratación pública basada en una función administrativa (se sigue un procedimiento) a una contratación pública más orientada al objetivo de eficiencia y eficacia y el resto de objetivos.

–         Hay un cierto espíritu que indica que se ha tomado conciencia de la importancia de este servicio de retorno, y se quiere utilizar para una mejora un tanto ambiciosa y algo alejada de la realidad de la contratación (las personas que contratan y sus proveedores)

En estas primeras reflexiones encuentro algunas “ausencias” que a lo mejor cambian con una lectura o estudio más detenido del libro verde y más tiempo para madurar  la situación y poder contribuir respondiendo a las preguntas que en e Libro Verde se plantean. Lo que echo en falta es lo siguiente:

–         No hay una mención expresa a que el entorno donde se desarrolla la contratación pública, la sociedad, ha cambiado. El siglo XXI no tiene las mismas condiciones que el siglo XX. La red (Internet) no es una herramienta  neutral, no deja las cosas iguales, y la contratación pública se va a ver afectada por la red, pero no se tiene en cuenta, o al menos no de una forma explícita.

–         Los cambios, algunos de gran calado, parece que deben ser asumidos sin más, como si las leyes fueran automáticas, que no van a requerir una TRASFORMACION tanto del procedimiento como del conjunto de herramientas que se van a necesitar para llevar a cabo dicha TRASFORMACION.

–         No termino de entender (y no digo que sea peor) pero me surge la duda en relación a por qué se han tratado dos problemas convergentes y desde mi punto de vista complementarios, con sendos libros verdes: la contratación pública electrónica y la contratación pública. No creo que la contratación pública pueda seguir siendo no-electrónica, ni creo que no vaya a ser influenciada por el  efecto denominado  “paréntesis Gutemberg”, habida cuenta de que las nuevas generaciones ya están inmersos en el  entorno nuevo que se materializa en la red, pero siguen teniendo la necesidad de realizar una sociedad que se dote de bienes y servicios (contratación pública).

–         Al no haber conexión entre la TRASFORMACIÓN al formato electrónico (la contratación pública electrónica) y la TRASFORMACIÓN de la norma al nuevo contexto social (la contratación pública) no se tienen en cuenta los efectos que estos cambios van a implicar en estas dos TRASFORMACIONES, y por tanto, es como si no existiera el problema. Sin  embargo, al menos en mi experiencia, es el problema mayor: la necesaria metamorfosis de las personas que hacen la contratación pública para entender que el entorno ha cambiado, que el conjunto de herramientas que utilizaban para solucionar los problemas habituales (la cultura) han cambiado, y que tienen que capacitarse en la utilización del nuevo conjunto de herramientas (el formato electrónico) y que estos cambios alteran el equilibrio de poder y la forma en que este poder se ejerce:

  • La corrupción ya no se combate con el procedimiento, se combate con la trasparencia que puede habilitar de forma distinta con  el formato electrónico,
  • La concurrencia no se consigue con la publicación en boletines sino en páginas web, y sistemas de información que ayudan y agilizan el proceso.
  • La igualdad de trato no es un fenómeno que se persiga en base a la buena voluntad de un decisor sino a fórmulas matemáticas que pueden adjudicar de forma objetiva (en función de criterios dados, los criterios sí son subjetivos y se definen por políticas de compra) de forma que el mérito es objetivo en función de los parámetros que públicamente se establecen y no en función de un criterio subjetivo que pudiera ser perfectamente loable, pero que no era necesariamente  público.

–         Este último punto me lleva a la impresión más inquietante. La que me dice que aparentemente los especialistas en contratación pública en el ámbito legal y los especialistas en tecnologías de la información que conocen la contratación pública siguen sin tener una coordinación “fuerte”. Este hecho lo he visto reflejado con una crudeza muy grande en la generación de los estándares en el CEN durante estos tres últimos años. Las personas especializadas en tecnologías apenas hacen esfuerzos por acercarse al entorno jurídico y las personas especializadas en el mundo jurídico no se acercan demasiado al mundo de la tecnología. Esta situación de cierta “incomunicación” puede en algún caso producir que situaciones jurídicas que pueden resolverse fácilmente entendiendo la tecnología no se solucionen de la forma óptima y por supuesto también sucede con igual intensidad el caso contrario: se aplican soluciones tecnológicas a situaciones jurídicas que con un mínimo cambio en el requerimiento jurídico (sin cambiar el objetivo) pueden ser mucho más lógicas en su implementación técnica. Son los eternos problemas de la comunicación que no solo tienen que ver con el idioma.

En fin, creo que es conveniente realizar varias entradas en el blog explicando los distintos apartados de este nuevo libro verde y buscar (perseguir) vuestra participación y comentarios para alcanzar el objetivo de la doble TRASFORMACIÓN (al entorno y al formato electrónico) de la contratación pública, que como he dicho antes en mi opinión debería de ser una única TRASFORMACIÓN con las dos caras.

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