Archive | diciembre, 2011

¿La contratación pública electrónica obligatoria en un plazo de dos años?

Leyendo más reposadamente la propuesta de la Comisión Europea para la reforma de las Directivas Comunitarias de Contratación he visto dentro del apartado de:  Explicación detallada de la propuesta, el siguiente  párrafo (pág.7-8) que os traduzco a continuación del original en inglés (en espera de la traducción oficial):

Promotion of e-procurement: The use of electronic communications and transaction processing by public purchasers can deliver significant savings and improved procurement outcomes while reducing waste and error. The proposal aims at helping Member States to achieve the switchover to e-procurement enabling suppliers to take part in online procurement procedures across the Internal Market. For this purpose, the proposed Directive provides for the mandatory transmission of notices in electronic form, the mandatory electronic availability of the procurement documents and imposes the switch to fully electronic communication, in particular e-submission, in all procurement procedures within a transition period of two years. It streamlines and improves Dynamic Purchasing Systems and electronic catalogues, fully electronic procurement tools that are particularly adapted to highly aggregated procurement done by Central Purchasing Bodies. The e-procurement instrument would also enable contracting authorities to prevent, detect and correct errors generally due to wrong understanding or interpretation of public procurement rules.

La Promoción del la contratación pública electrónica: El uso de las comunicaciones electrónicas y el procesamiento electrónico de las transacciones por los compradores públicos puede ofrecer importantes ahorros y mejoras en los resultados de la contratación, además de la reducción de pérdidas de tiempo y errores. La propuesta tiene por objeto ayudar a los Estados Miembros a lograr la transición a la contratación pública electrónica permitiendo  a los proveedores participar en los procedimientos de contratación electrónica en el mercado interior. Para ello, la propuesta de Directiva prevé la transmisión obligatoria de los anuncios en formato  electrónico, la  disponibilidad obligatoria de los documentos de contratación (pliegos) en formato electrónico  e impone la transición al cambio de las comunicaciones  totalmente electrónicas,  en particular de la presentación de ofertas electrónicas, en todos los procedimientos de contratación dentro de una periodo de transición de dos años. Se agilizan y mejoran los sistemas dinámicos de adquisición y electrónicos catálogos electrónicos, y todos los instrumentos de contratación electrónica  se adaptan especialmente para la contratación agregada realizada por las  centrales de compras. El instrumento de la contratación pública electrónica también se permitirá a los poderes adjudicadores prevenir, detectar y corregir errores por lo general debido a la interpretación errónea o a la mala interpretación de las normas de contratación pública.

¿Esto nos cambia el panorama o nos da dos años de tranquilidad? ¿Vosotros que pensáis?

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La valoración del impacto de las propuestas de nuevas directivas en relación a la contratación pública electrónica.

Hay una tendencia inconsciente a realizar sesgos de autoafirmación sobre toda la información que recibimos y como la clasificamos internamente en función de cómo se alinea o no con nuestros objetivos. Cuando leo la propuesta de la Comisión  Europea para modernizar el servicio de contratación pública, tiendo a ver en todas las “modificaciones” un llamamiento a la transición a la contratación pública electrónica. Presumo que mi inconsciente me engaña, una vez más.

Esta transición a la contratación pública electrónica es cosa distinta de las técnicas o herramientas puramente electrónicas que la propia propuesta detalla. No es el mismo concepto. No se trata de utilizar determinadas técnicas (subasta electrónica, sistemas dinámicos, … ) se trata de digitalizar completamente el servicio de contratación.

El sesgo de autoafirmación en este caso, está algo más justificado porque hubo un Libro Verde de generalización del recurso a la contratación pública electrónica, que se publico antes que el libro verde de modernización de la contratación pública como si la propia Comisión Europea quisiera reconocer que el único camino, la mejor estrategia, para alcanzar los objetivos que se han expuesto e identificado detalladamente, sólo fueran posibles a través del formato electrónico.

Yo creo que los resultados que se buscan sólo son posibles a través del formato electrónico, pero soy consciente que no todas las administraciones tienen el grado de madurez necesario como para realizar esta transición de forma ordenada para conseguir los citados resultados.

Y entonces me surge la duda que se plasma en la siguiente pregunta ¿cuál es el grado de madurez que se precisa para realizar la transición a la contratación pública electrónica? Y una pregunta aún más acuciante: Si los beneficios son tan grandes ¿Por qué no se hace obligatoria la transición a la contratación pública electrónica?

No es fácil. No es inmediato. No está exento de controversias y barreras. Pero la sociedad que utiliza el servicio de contratación pública no entenderá en los tiempos actuales, que si sectores como la banca, el comercio, el ocio, las empresas, las relaciones personales…. se han digitalizado, no lo pueda hacer  el servicio de contratación pública que representa una quinta parte de nuestra economía, y a través del cual, como dicen los expertos se pueden conseguir resultados que la propia sociedad está buscando desesperadamente, y que hemos comentado a partir de este documento el Reino Unido: “una estrategia para la reducción del déficit, la provisión de bienes y servicios de forma eficiente y el crecimiento económico …. “

Esta claro, y sin embargo en el resumen de la guía que ha publicado recientemente INTECO sobre la contratación pública electrónica, (la guia podéis descargarla en este enlace) se puede ver esta imagen, en la que no estamos bien posicionados en este asunto, y no le veo sentido, ni justificación.

Creo que España es uno de los países con un nivel de madurez suficiente para acometer la transición a  la contratación pública electrónica. Y creo que necesita hacerlo de forma ordenada y coordinada porque como sociedad lo necesitamos. “No podemos esperar a que termine la tormenta, debemos aprender a trabajar bajo la lluvia” (Pete Silas)

 Pero no quiero terminar la entrada sin hacer los comentarios acerca de la valoración del impacto que la propia Comisión ha realizado sobre esta propuesta legislativa y cuyo texto y resumen podéis encontrar aquí, siempre en relación a la utilización (sólo) del formato electrónico en la contratación pública.

Los problemas sobre los que se hace la valoración del impacto y sobre los que yo reflexiono en relación al formato electrónico son los siguientes:

  • Organización administrativa: esta claro que el formato electrónico tendrá un impacto mucho mayor en la propia organización interna de la contratación, porque permite eliminar tareas improductivas y burocráticas, fomentando  la profesionalización de los empleados públicos y trasformar la contratación pública desde una función netamente administrativa a una función económica.
  • Alcance: En este aspecto  el formato electrónico solo aporta claridad, orden e inmediatez  a la hora de analizar los datos estadísticos y comprobar el uso real sobre el alcance de la contratación pública  propuesto por la Comisión
  • Procedimientos: El formato electrónico es un aliado de la normalización y armonización de los criterios utilizados en los procedimientos. Permite, siempre que se guarde un equilibrio lógico entre el formato electrónico y la automatización, alcanzar un grado de eficiencia mucho mayor que el formato papel en la gestión de expedientes de contratación, sobre todo en organismos de tamaño medio y grandes, donde la coordinación de los agentes que intervienen puede ser mas problemática y difícil de mejorar por medios tradicionales.
  • Estrategia de contratación. En este aspecto el formato electrónico ofrece una ventajas indiscutibles ya que permite en primera instancia los famosos cuadros de mando de la contratación, con monitorización de resultados a través de datos en las cuatro dimensiones:
    • Desarrollo y Aprendizaje  (profesionalización)
    • Interna del Servicio (procedimientos).
    • De los clientes (administración y proveedores).
    • Financiera (presupuestos)

permiten no solo conocer el resultado de nuestras estrategias sino modificarlas y que toda la organización entienda y asuma el cambio de estrategia a través de las métricas e indicadores que la nueva estrategia propone.

  • Acceso de los proveedores a la contratación. Este es el punto donde el formato electrónico brilla en  todo su  esplendor. Es el único medio para conseguir una concurrencia casi perfecta y generar un mercado único paneuropeo de contratación pública accesible y asequible a todos los interesados.

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Las nuevas propuestas de las directivas de compras.

Se ha publicado las nuevas propuestas de las directivas de compras y primero hacemos un resumen rápido de lo que nos cuentan y unas primeras reflexiones

Modernizar los contratos públicos europeos para sostener el crecimiento y el empleo

Preámbulo

  • Las compras públicas representan un gasto del 18 % del PIB europeo.
  • En tiempos de restricciones hay que garantizar su resultado óptimo.
  • Esta revisión es parte de la Estrategia Europa 2020
  • La reforma de esta legislación constituye una de las doce acciones prioritarias inscitas en el Acta del Mercado Único. (IP/11/469).
  • Se incluyen las directivas sobre concesiones.

Síntesis

  1. Simplificación y la flexibilización de las normas y de los procedimientos.
    1. un mayor recurso a la negociación de los poderes adjudicadores;
    2.  la generalización de la vía electrónica
    3. una reducción drástica de la documentación requerida a los agentes económicos.
  2.  Favorecer el acceso de las PYME a los contratos públicos: reducción de las cargas administrativas,  incitación para el reparto en lotes de los contratos y  limitar los requisitos de capacidad financiera a la hora de presentar una oferta.
  3. Facilitar un mejor uso cualitativo del sistema público de pedidos haciendo mayor hincapié en los criterios sociales y ambientales,
  4. La reforma incluye asimismo:
    1. mejoras de las garantías existentes para evitar los conflictos de intereses, el favoritismo y la corrupción,
    2. la designación por los Estados miembros de una autoridad nacional única encargada de la supervisión, la ejecución y el control de los contratos públicos, para garantizar una mejor aplicación de las reglas en la práctica.

Directiva sobre las concesiones: completar el marco jurídico del sistema público de pedidos europeo

La propuesta de directiva sobre las concesiones abarca los acuerdos de asociación entre una entidad que suele ser pública y una empresa a menudo privada, en la que esta última asume el riesgo de explotación en lo que se refiere al mantenimiento y al desarrollo de las infraestructuras (puertos, distribución de agua, aparcamientos, carreteras con peaje, etc.) o a la prestación de servicios de interés económico general (energía, salud, distribución y tratamiento del agua, eliminación de residuos, etc.).

El objetivo de las normas propuestas es establecer un marco jurídico claro que garantice la seguridad jurídica necesaria a los poderes públicos en el ejercicio de sus misiones. Se trata de garantizar que todas las empresas europeas puedan acceder realmente al mercado de las concesiones, incluidas las pequeñas y medianas empresas, y contribuyan así a fomentar el desarrollo de las asociaciones entre los sectores público y privado, en las que las concesiones constituyen un instrumento destacado.

Próximas etapas

Las propuestas de la Comisión se remitirán al Consejo de Ministros y al Parlamento Europeo a fin de iniciar el procedimiento legislativo para su adopción, prevista antes de finales de 2012 en el Acta del Mercado Único.

Reflexión

A falta de una lectura más en profundidad, y en la parte que corresponde al ánimo de este blog, en lo relativo a la transición al formato electrónico, sigo echando de menos un empujón en cómo ayudar a las administraciones públicas y a los proveedores a superar la brecha entre el saber qué es lo que hay que hacer y cómo hacerlo, de la mejor forma posible.

Es decir, se sigue proponiendo una trasformación social de la administración en su servicio de compras públicas que representa el 18% del PIB, pero no se da ninguna ayuda, ni indicación a como se puede hacer esta trasformación, que aunque está dirigida por las tecnologías de la información  afecta a las personas, a los procesos, y a las estructuras administrativas.  A lo mejor en la opción de una autoridad única por Estado Miembro  encargada de la supervisión, la ejecución y el control de los contratos públicos, esta la respuesta.

 

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La falta de flexibilidad en la transición a la contratación pública electrónica.

La forma que tiene la administración pública de contratar requiere el conocimiento cierto del objeto del contrato, y esto en una trasformación donde hay detalles que no son fáciles de identificar hasta que no se aproximan los cambios, y se vuelve a tener la vista clara de un nuevo escenario, dificulta mucho a la hora de saber si hay cosas que están o no está contempladas en los pliegos de prescripciones técnicas y de cláusulas administrativas  por el que ser rigen los contratos en la administración.

Cuando un programa de transición a la contratación pública electrónica llega a un punto de discusión sobre si en un determinado proyecto, y en función de los pliegos que rigen dicho proyecto, si  entra o no entra una determinada función o servicio, ya tenemos un conflicto en ciernes que nos puede hacer peligrar los objetivos.

Si además unimos a esto el hecho de que el gobierno de las tecnologías de la información que habilitan esta trasformación, y coordinan las tecnologías con la actividades necesarias del resto de los elementos de la organización (personas, procesos y estructuras)  suele ser objeto de un absoluto desprecio, tenemos una mezcla explosiva de considerables proporciones y con un alto riesgo de hacer saltar por los aires los esfuerzos que ponemos en la transición a la contratación pública electrónica.

La transición a la contratación pública electrónica debe de ser consciente de que habrá elementos donde se requiera flexibilidad y así debería de estar contemplando en los contratos y sus cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas.

La flexibilidad nace de la propia naturaleza de la trasformación. Aunque hay muchas experiencias de éxito alrededor de la contratación pública electrónicas, aún no se han asentado todos los detalles y las circunstancias que se pueden dar  en los proyectos que materializan la trasformación.

Una posible opción para conseguir la flexibilidad es tratar de realizar la transición con una implantación ágil,  con contratos que vayan obteniendo resultados con pasos cortos, rápidos y seguros, a través de distintas fases que nos permitan definir mucho mejor las fases siguientes.  Y además nos permitan acompasar y ayudar a que el resto de los elementos de la organización (personas, procesos y estructuras) vayan acomodando (cambio cultural) sus esfuerzos a  un ritmo adecuado con el nuevo escenario que habilitan las tecnologías de la información.

Esta es la forma que hemos denominado la implantación ágil de la contratación publica electrónica. Consiste en definir la transición con una visión completa y detallar detenidamente la fase siguiente, y contratar solo dicha fase o contratar más fases con un régimen de flexibilidad que nos permita entender los cambios.

Esto puede implicar contratar servicios  a la vez que contratamos o adaptamos  productos, lo que siempre es algo  más caro y con más riesgos dado que no hay un resultado esperado sino un proceso que la propia administración debe dirigir y por tanto, asumir riesgos.

Aunque tenga inconvenientes probablemente en algunas fases de la transición este tipo de contratación podría ser más lógica que aquella que trata de definir lo que aún no conocemos, y por tanto no tenemos capacidad de exigir en un pliego, por defecto o por exceso. Y el peor escenario posible es ponernos a discutir con un proveedor que entra y que no entra en el proyecto.

Otro punto importante es tratar de delimitar en cada fase las métricas de los resultados que queremos obtener. Estas métricas tienen que ser muy claras y normalmente nos encontraremos con el problema de hacer métricas donde el proveedor sólo sea un parte y la otra parte deba ser proporcionada por los elementos organizativos de la propia administración con cambios en las personas, procesos y las estructuras. Esta es posiblemente la causa de la mayoría de los fracasos en la transición a la contratación pública electrónica. La segunda gran causa es la falta de flexibilidad inicial a la hora de definir las fases de esta transición en porciones asumibles y con ciertas garantías  a la hora de realizar unas prescripciones claras y unas métricas asumibles y entendibles por los proveedores que se presenten a la licitación.

Por tanto y en resumen,  en mi opinión, los inicios deberían  ser  generar un documento interno con los siguientes capítulos:

  • Definición del problema: los por qués y los propósitos
  • Responsabilidades : Los actores y sus roles
  • Estrategias de transición : Las fases y su planificación (los cómos)
  • Contratos y Resultados (los qués y sus medidas)
  • Rendimientos del sistema en función de todos los elementos de la organización: Personas, procesos, estructuras y tecnologías
  • Conformidad con leyes, reglamentos y tendencias
  • Factor humano: profesionalización, carreras, intereses,

En este documento debería aparecer todas las actividades que marcan la trasformación de los elementos de la organización alrededor de la contratación pública y como las tecnologías habilitan esta trasformación.

Y a partir de este documento interno ver que elementos son factibles para obtener los objetivos y como los podemos obtener en una coordinación de actividades internas y externas (contratos) y hacer estos contratos con la flexibilidad y en el tamaño adecuado para garantizar el éxito, que consistirá en obtener los resultados que hemos definido previamente.

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El rol de la alta dirección en la transición a la contratación pública electrónica.

La transición a la contratación pública electrónica no es un proyecto de tecnologías de la información, es un programa (conjunto de proyectos) de trasformación de la organización, en su función de contratación, habilitado por las tecnologías de la información.

Y no se puede esperar que el departamento de tecnologías de la información, ni el departamento de contratación realicen esta trasformación sin la intervención y el compromiso de la alta dirección en cada administración pública.

Uno de los roles que la alta dirección debe asumir a la hora de realizar esta trasformación es la de gobernar las tecnologías de la información. El rol que deben asumir no es el de especialistas. Ya hay especialistas que serán capaces de hacer las propuestas técnicas y organizativas necesarias. Su rol es el de evaluar, dirigir y monitorizar, que las trasformaciones propuestas van en la línea (política) que la dirección ha planteado (estrategia general de la administración), que el proceso de trasformación está controlado y sobre todo que se consiguen los resultados que se han identificado.

Si el rol de gobierno de las tecnologías de la información no es asumido por la alta dirección, no será posible alcanzar los resultados que se esperan de la transición a la contratación pública electrónica. No sucederá. Solo sucederá el gasto de presupuesto, la pérdida de confianza y un notable empeoramiento de la función y del compromiso de las personas que intervienen.

Para asumir este rol de gobierno de las tecnologías de la información la alta dirección, al igual que conoce los grandes conceptos de recursos humanos, gestión de organizaciones, contabilidad y principios económicos, tendencias de las función pública, … deberá conocer los principios del gobierno de las tecnologías de la información que se han recogido en el estándar ISO 38500, y que son los siguientes (y con mucho sentido común como se puede apreciar):

  • Responsabilidad
  • Estrategia
  • Adquisición
  • Rendimiento
  • Conformidad
  • Factor Humano.

 Para poder realizar las funciones de gobierno alrededor de las tecnologías que son fundamentalmente las que hemos mencionado: Evaluar, Dirigir y Monitorizar.

Cualquier falta de diligencia a la hora de asumir por parte de la alta dirección de las organizaciones (administración pública) el gobierno de las tecnologías de la información en el proyecto trasformador habilitado por las tecnologías de la información de la transición a la contratación pública electrónica, provocará casi con total seguridad, un fallo en el alcance, en el presupuesto o en los plazos (o en todos ellos) previstos en dicha transición.

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El rol potencial de la contratación pública en las economías modernas.

Me ha parecido interesante hacer un resumen del  documento, que hemos comentado recientemente,  sobre el rol potencial de la contratación pública en las sociedades modernas: Why Public Procurement is Central to the UK’s Economic Performance……and How to Transform It: A Strategy for Deficit Reduction, Service Delivery and Economic Growth (Por qué la contratación pública es importante en el rendimiento económico del Reino Unido y Cómo trasformarla: Una estrategia para la reducción del Déficit, la entrega de servicios y el crecimiento económico.) y al que podéis acceder solo con registraros.

Para hacer la reflexión del documento, voy previamente a resumir los ejes sobre los que el documento se posiciona, para establecer cual debería ser el rol potencial de la contratación pública  y posteriormente soltar alguna reflexión  al respeto:

En un breve resumen, el documento dice lo siguiente: (traducción libre)

“La contratación pública es uno de los principales mecanismos para la acción política que realizada el gobierno a través del sector público. Tradicionalmente ha sido incomprendida, infravalorada, mal dirigida y poco utilizada. La alta dirección del sector privado reconoció sus deficiencias en contratación  hace una década e introdujeron una serie de innovaciones sustanciales hasta maximizar el valor para todos los interesados. Es la hora de que los políticos, y sus  políticas, los secretarios permanentes, los altos ejecutivos y los jefes al mando de la contratación hagan lo mismo. La trasformación de la contratación pública  como disciplina esta necesitada desde hace mucho tiempo de dotarla de una capacidad para jugar un papel central en la reducción del déficit, el equilibrio de la economía y la apertura a nuevas fuentes de competitividad. La contratación pública debería aprovechar los beneficios sustanciales de su eficiencia para proporcionar resultados sociales y potenciar la competitividad.

La contratación pública necesita convertirse en una capacidad central de  alta calidad en todo el gobierno. Lograr que se promueva una reforma sustancial de los modelos del pasado. Más de lo mismo no funcionará. Ni la simple  adopción de un enfoque simplista. El tamaño de los beneficios es considerable: eliminar un tercio del déficit estructural, la remodelación de los servicios públicos  y estimular el crecimiento económico.”

Para alcanzar los objetivos que la contratación pública es capaz de lograr el informe plantea una argumentación basadas en seis ejes fundamentales:

Eje 1: El Valor. Alinear estrechamente la transformación de la contratación con los objetivos políticos del gobierno y esboza un plan de reforma para todo el gobierno que afectan el gasto total

El gasto total anual de la contratación pública y las continuas obligaciones con los proveedores están alrededor de un quinto del producto interior bruto en el reino Unido. Existen entre 24.000  y 40.000 órganos de contratación y hasta 500.000 funcionarios se encargan de gastar todo ese dinero.  Es alentador conocer que hay algunas iniciativas en marcha para mejorar esta situación. Pero la gran mayoría del gasto espera una trasformación y el valor asociado aún esta desaprovechado.

Eje 2: El gasto Aboga por un enfoque integral de todo el gasto

Transformar el gasto del  sector público del Reino Unido es probablemente el programa de cambio en contratación más grande del mundo, con la posibilidad de reducir el déficit estructural  en un tercio; reequilibrar la economía, abrir los mercados a nuevos proveedores, y fortalecer la  competitividad del país. Varios personajes han realizado  críticas mordaces acerca de la calidad de la contratación y las dificultades de acceder a los datos significativos del gasto. Estamos a favor de un enfoque general del gobierno con la responsabilidad y el compromiso al más alto nivel.

Eje 3: Las Opciones. Identifica nueve grupos de mejores prácticas en la contratación pública junto con  las intervenciones que afectan a precios, costes y estructuras comerciales, tanto en el corto, el medio y el largo plazo

El gasto global y las revisiones estratégicas de Defensa provocaron enormes recortes del gasto aunque muchos de ellos están en sus inicios. No es sorprendente que la mayor parte de la actividad de contratación haya sido realizada desde el punto de vista táctico y focalizada en ahorros inmediatos, aunque paulatinamente se ha ido haciendo más sofisticada. Las mejores prácticas etán en la adopción sistemática de nueve amplias opciones para reducir costes y maximizar el valor balanceando los riesgos de una manera  sostenible.

Las nueve grandes opciones son las siguientes:

  Estructuras de precios Estructura de costes Estructuras Comerciales
Largo Plazo 1.3 Innovación en precios y contratos 2.3 Reingenieria de la cadena de provisión. 3.3 Nuevos modelos de entrega de servicios
Medio Plazo 1.2 Renegociación de Contratos. 2.2 Gestión del valor del proveedor 3.2 Outsourcing
Corto Plazo 1.1 Renegociación Táctica 2.1 Racionalización de las especificaciones 3.1 Agregación y Servicios Compartidos

Eje 4: Las Estructuras. Detalla una amplia gama de ajustes de las  estructuras organizativas capaces de abordar la agenda de la colaboración y la agregación al mismo tiempo que consiguen acelerar los esfuerzos de reducción de costes

Estructuras y modelos de prestación de servicios en el del sector público están siendo redefinidas por una urgencia en la combinación de los recortes, la competencia y la aparición de nuevas fuentes de suministro. Esto tiene un impacto en la contratación a través de la agregación, servicios compartidos, a fusiones organizativas, concesiones y la subcontratación, así como en la necesidad de una gestión proactiva de los grandes proyectos, mega-categorías y proveedores generales del gobierno. El éxito del cambio estructural es un considerable desafío, y será una gran prueba de liderazgo.

Eje 5: Los Procesos Propone un modelo de gestión del de cambio con la obligación de incorporar una gestión moderna de las categorías, a la vez que racionaliza la burocracia de la UE y sus limitaciones reglamentarias

Las organizaciones del sector público no sufren precisamente de una ausencia de garantías procesales. Más bien todo lo contrario, debido a la inercia y el cumplimiento burocrático de las normas de contratación de la Unión Europea. Este eje  aboga a favor de una inversión sustancial en reforzar procesos  que agreguen valor en la gestión de categorías y de proveedores. En paralelo, se deben abordar dos facilitadores críticos: la selección de un modelo de cambio adaptativo que se acomode  a los objetivos y que cuente también con el apoyo de la alta dirección, mientras que se mejora notablemente la productividad de la contratación mediante la simplificación de los procedimientos de licitación a pesar de las limitaciones de la UE.

Eje 6: Las personas. Posiciones de compromiso de liderazgo, influencia y estrategias de recursos humanos como los facilitadores central para la transformación de la contratación pública

La contratación está en el corazón del cambio del sector  público. Es fundamental para las iniciativas de reforma, de modernización, y de la reducción del déficit y la prestación de servicios. El liderazgo de alta calidad en la contratación general necesita tener una capacidad distintiva en todos los ámbitos que se debe localizar no solo en la función de contratación sino también en las relaciones con los proveedores. El programa de las personas debe ser el sexto eje  en este informe pero es el reto número uno y el que dirige las oportunidades.

REFLEXIONES:

Como siempre recomiendo la lectura detenida del documento que es bastante intenso. Me gustaría resaltar en síntesis que la  complejidad de este reto  tiene múltiples dimensiones:

  • La complejidad del propio proceso.
  • El volumen de los recursos (presupuesto, plazos, diversidad) que se manejan
  • La distribución de las decisiones que requieren una formación y normalización de criterios de contratación mucho más ajustada.
  • La falta de centralización y acumulación de información válida y útil
  • Las personas como único elemento capaz de integrar todo y superar la complejidad.
  • La necesidad de herramientas para ocultar complejidades y facilitar la gestión en función de las necesidades de cada momento.

En el último punto, la necesidad de herramientas, es donde creo que todas las herramientas que se  precisan para realizar este o cualquier otro plan de acción alrededor de la mejora en la contratación pública pasan por el formato electrónico, para llevar a cabo las  funciones de archivo, relación, tramitación y explotación  (si, el ARTE en la contratación pública)

Pues bien, conseguir la transición al formato electrónico debe ser la fase previa, porque sin herramientas, no creo que sea posible realizar de forma productiva la aplicación de todas las acciones identificadas.

No se trata de poner lo que hay en formato electrónico, sería ir para atrás. Pero no se puede hacer la gran mayoría de las acciones propuestas sin utilizar herramientas en formato electrónico. Por tanto en mi opinión la mejor opción es realizar la transición al formato electrónico de forma adecuada a cada situación antes de aplicar una u otra política en la contratación pública, para que este en situación de desempeñar el potencial rol que puede tener en la economía moderna.

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Recomendaciones para un posible plan de implantación ágil de la contratación pública electrónica

Me voy a atrever a dar mis opiniones al respecto sobre que se necesitaría para hacer la transición a la contratación pública electrónica.

La transición tiene dos grandes áreas: el área interna y el área externa.

–          en el área interna se trata de fomentar el formato electrónico entre los participantes de la propia organización en sus procesos internos.

–          en el área externa se trata de que las implantaciones que se hayan hecho en el área interna sean conformes con los principios y estándares que requiere la interoperabilidad necesaria, para que no ser produzca una segmentación del mercado de contratación pública por causas tecnológicas.

Estas áreas no deben de implementarse de espaldas una a otra, sino de forma coordinada.

Las trasformaciones se producen porque cambia el contexto del negocio (digitalización de las relaciones y de las transacciones en la contratación pública) y porque la organización necesita responder de forma coherente a estos cambios de contexto que pueden ser incluso obligatorias por que la legislación así lo determina.

No voy a tratar de definir aquí y ahora el problema de la transición a la contratación pública electrónica, pero ese sería el primer paso. Y por tanto no sería una recomendación sino una necesidad que habría de satisfacerse previamente.

A continuación una vez bien definido el problema en todas sus dimensiones: personas, procesos, estructuras y tecnologías, es cuando habría que realizar el plan de implantación “ágil” a la contratación pública electrónica, y en ese ámbito es donde las recomendaciones que yo daría serían las siguientes:

–          Generar un espacio de consulta permanente, (a ser posible institucionalmente coordinado que comprenda todo el territorio) con técnicas basadas en la web 2.0 (blogs, wikis, foros, redes sociales..), para dar soporte a las administraciones y las empresas que quieran acometer esta trasformación.

–          Dar formación y capacitación sobre los programas de trasformación habilitados por las tecnologías de la información (cómo gobernar  las tecnologías,  cómo exponer las ventajas –expectativas- y los esfuerzos –recursos, plazo y presupuesto- para alcanzar dichas expectativas.

–          Difundir la gran visión de la contratación pública electrónica en los niveles generales y adjuntar un conjunto de proyectos básicos (el programa de trasformación) que puedan verificar esta visión.

–          Establecer una serie de líneas estratégicas base en función de la naturaleza y tamaño de la administración pública que implemente la transición. No todas las estrategias serán iguales, ni mucho menos.

–          Preparar un caso de negocio típico para cada una de estas líneas estratégicas que ayude a resolver los problemas de comprensión del programa de la transición en todos los niveles de decisión (político, organizativo, en contratación y en tecnologías)

–          Tratar de alcanzar y fomentar un cierto grado de profesionalización en la función de contratación que incluya aspectos de gobierno de tecnologías de la información (saber qué se puede demandar y exigir a las tecnologías y en base a que y cuanto).

–          Generar planes de comunicación para las administraciones que permitan exponer a toda la organización (administración pública) las implicaciones de la trasformación que se quiere acometer.

–          Generar planes de comunicación para los proveedores que les permitan conocer y adecuar sus sistemas para que puedan seguir proporcionando sus bienes y servicios a la administración pero a través de una relación electrónica.

–          Buscar y Exponer de forma clara y concisa experiencias de éxito y fracasos para que se puedan generar analogías y permitan la reflexión e identificación de donde se encuentran las dificultades de esta transición.

Seguro que vosotros tenéis muchas más recomendaciones que os gustaría hacer.  Utilizad los comentarios o cualquier medio que consideréis adecuado para hacerlos.  Entre todos, seguramente seamos capaces de generar conocimiento para que las acciones necesarias  estén mejor dirigidas.

En sucesivas entradas, trataremos de explicar, el concepto de  “ágil” aplicado a la implantación de la contratación pública electrónica con más detalle.

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La gran visión de la contratación pública electrónica.

La transición a la contratación pública electrónica es un programa (conjunto de proyectos) que deben ser organizados y planificados para conseguir los objetivos de cada administración pública, dentro de los objetivos generales del contexto general de la contratación pública que normalmente son marcados por la Comisión Europea o por los Estados.

Hasta ahora la contratación pública electrónica no es obligatoria, y aunque hay muchas voces que comentan la inminente obligatoriedad del formato electrónico, de momento, la transición se hace por motivos de mejora administrativa y mejora del tejido empresarial. No por obligación o por conformidad con las leyes.

Este hecho trae como consecuencia que cuando hay una propuesta para realizar la transición de la contratación pública al formato electrónico, bien desde el propio departamento de contratación, o bien desde el departamento de tecnologías de la información, o incluso desde el poder político, se produce lo que podríamos llamara la “gran visión” de la contratación pública electrónica.

Esta gran visión consiste en representar los beneficios y las mejoras que el formato electrónico traerá consigo para todos los agentes que intervienen en el proceso de contratación de bienes y servicios, y sobre todo para la sociedad a la que sirve la administración que va a realizar la transición.

Esta gran visión suele adolecer de los detalles y el rigor necesarios para organizar y planificar toda la transición. Sólo se fija en los beneficios finales porque trata  de obtener el beneplácito de la alta dirección y el presupuesto correspondiente. Para ello, la gran visión trata de generar unas expectativas que son verdad en proyectos de éxito pero que no aseguran el éxito de los proyectos.

Los cambios que se producen en la transición a la contratación pública electrónica  afectan de forma radical a todos los elementos de la organización. Personas, procesos, estructuras y tecnología.

La gran visión no suele (no es su papel) fomentar y explicar los esfuerzos, compromisos, presupuestos y plazos reales para que esa gran visión sea una realidad. Este hecho supone un incremento del riesgo de los proyectos de transición a la contratación pública electrónica muy grandes con dos grandes vertientes:

–          La gran visión suele despreciar el concurso de todos los participantes y trata de obviar lo antiguo de una forma radical, produciendo una ansiedad difícil de soportar que se traduce antes o después en frustración de la organización y en un alto riesgo de fracaso

–          La gran visión no recoge todos los cambios necesarios, los detalles y tiende a minusvalorar el tiempo y esfuerzos necesarios para trasformar los usos y costumbres de las personas involucradas en la contratación, capacitar y formar en los nuevos formatos a todos los participantes y

Ante esto, la pregunta es ¿Hay que olvidarse de la gran visión?. Yo creo que no. La gran visión tiene una utilidad fundamental si se utiliza de forma adecuada: ayuda a concitar el esfuerzo de todos. Pero si sólo se da la parte de los beneficios y no se concretan y explicitan los esfuerzos necesarios de todos, y su participación, las resistencias y las frustraciones son los elementos capaces de hacer saltar por los aíres todas las expectativas y lo que es peor alimentar la sensación de falsa promesa.

En resumen si queremos proponer una transición a la contratación pública electrónica hay que enviar un mensaje de ilusión necesario – la gran visión – y un mensaje detallado de los esfuerzos y los plazos necesarios para conseguir la gran visión. De lo contrario el riesgo de los proyectos será demasiado grande para soportar los problemas solo con  la ilusión de los participantes.

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Las posibles fases de la transición a la contratación pública electrónica

Como en casi todas las actividades cuyo ámbito abarca mucho más de lo que nuestras mentes pueden entender de golpe, la transición a la contratación pública electrónica requiere una serie de fases más o menos lógicas y que nos permitan abarcar, y coordinar completamente la gestión y el control de las actividades de cada una de estas fases, cuya sucesión completará la transición.

El número y contenido de estas fases estará marcada por los objetivos y las estrategias que para alcanzar estos objetivos se fijen en cada organización. Pero en general y sintetizando debe haber una definición general de objetivos y requisitos, y una planificación e identificación de las actividades que tienen que ser desarrolladas por la organización para conseguir estos objetivos.

Hemos de tener presente que estamos ante una trasformación habilitada por las tecnologías de la información y que por lo tanto hay que gobernar no solo a las personas, las estructuras, y los procesos involucrados sino también a las tecnologías de la información que habilitan esta trasformación.

A su vez todas las fases tienen que tener un conjunto de elementos que la definen (requisitos, actividades y resultados) por un lado  y por otra parte un conjunto de elementos que la organizan (prioridades, recursos, tiempo). Qué queremos hacer en cada fase y cómo queremos hacerlo.

La definición de estas fases, debería de ser más o menos la misma en cualquier transición  y  son las siguientes:

  • Propósito (por qué  y para qué tenemos que hacer algo al respecto)
  • Que resultado queremos conseguir
  • Qué ideas tenemos  para conseguir este resultado.
  • Qué organización y planificación se propone
  • Como empezamos

La organización de cada una de estas fases:

  • Requerimientos, riesgos y planificación  
  • Productos y servicios
  • Formación y capacitación
  • Gestión del cambio
  • Gestión de servicios de tecnologías de la información.

Como la trasformación que estamos acometiendo está habilitada por las tecnologías de la información, es imprescindible que entendamos el buen gobierno de estas tecnologías, y comprendamos el modelo y los principios en los qués se basa este gobierno.  Para ello, no hay que inventar nada, la industria ya ha generado a través de las experiencias y el conocimiento de proyectos similares una norma. La ISO 38500 del Gobierno Corporativo de las tecnologías de la Información.

Los principios del gobierno de las ti según la ISO 38500 son los siguientes:

  • Responsabilidad
  • Estrategia
  • Adquisición
  • Rendimiento
  • Conformidad
  • Factor Humano.

Las posibles transiciones pueden ser más o menos grandes en función de nuestras capacidades. No todas las administraciones harán las mismas divisiones ni todas acometerán las actividades necesarias para los mismos objetivos.

Estas definiciones y organizaciones  deben repetirse cada vez que hay una trasformación o fase.  Es muy importante que todos los participantes tengan clara la distinción  entre los proyectos tecnológicos y los proyectos habilitados por tecnología.  En el primer caso el ámbito del proyecto suele afectar al área de tecnologías de la información (por ejemplo cambios en la versión de una base de datos, cambios de versiones en las aplicaciones …) . En el según ámbito los proyectos afectan a toda la organización, la trasforman. Por tanto los elementos de la organización: personas, procesos, estructuras, y tecnologías pueden verse afectados de una forma u otra en mayor o menor medida. Pero  siempre exigirán una coordinación de estos elementos para llevar a cabo el proyecto que trasformará la organización.  En este caso el cambio no puede estar dirigido por un departamento (el de tecnologías de la información) aunque sean las tecnologías el elemento habilitador, porque las tecnologías carecen de la autoridad y de los recursos y de la voluntad para hacer que toda la organización cambie y se trasforme. Deben estar gobernadas (dirigir, evaluar, y monitorizar) por los máximos responsables de cada organización.

Pues bien, dicho esto, la transición a la contratación pública electrónica es un proyecto trasformador cuya transición estará dividida en fases definidas y organizadas dependiendo de los objetivos y necesidades de cada organización (administración pública)

El hecho de que las tecnologías de la información habiliten el cambio de la organización (empieza a ser una norma el hecho de que se la tecnología el elemento habilitador en todos los cambios de la organización)  implica que los máximos responsables de la transición y las trasformaciones sucesivas hasta alcanzar los objetivos definidos tienen que gobernar las tecnologías de la información. Y para esto es bueno que se conozcan los estándares que la industria ha ido madurando alrededor de este auténtico y gran problema. Las tecnologías han dejado de ser una ayuda para ser una herramienta que habilita el cambio de la organización, la innovación y la mejora continua.

Las posibles fases y sus principales actividades pueden ser estas:

–         Estudio Inicial

  • Situación actual de la contratación pública
  • Tendencias y normativas
  • Estado de la contratación pública previsto: objetivos, estrategia y planificación
  • Principios de Gobierno de las TI aplicados a la transición a la contratación pública electrónica. Responsabilidad, Estrategia, Adquisición, Rendimiento, Conformidad y Factor Humano.
  • Objetivos, Estrategia, Planificación, Recursos y Presupuestos.

–         Implantación  Plan de Acción

  • Identificación Digital
  • Sistemas de Información
  • Formación y Capacitación
  • Gestión del Cambio y Plan de Comunicación
  • Gestión de los Servicios de Tecnologías de la información.

–         Operación

  • Puesta en marcha
  • Métricas y Niveles de Servicio
  • Valor:: Incidencias, Problemas, Cambios, Atención al usuario
  • Garantía: Seguridad, Disponibilidad, Capacidad, Contingencia

–         Evolución y Mejora Continua

  • Rendición de Cuentas
  • Encuestas de satisfacción
  • Mejoras propuestas

Estas fases son orientativas, y ponen más peso en los cómos que en los qués, Sobre los qués hay una cantidad de documentos e información, basada en leyes, reglamentos y buenas prácticas, que hacen de los qués un conocimiento accesible y de poco riesgo. Sin embargo lo que no está nada claro es como podemos implantar estos qués, coordinando la trasformación que imponen a los elementos de la organización: personas, procesos, estructuras y tecnologías. Este es el principal reto que hay que manejar, y la fuente de la mayoría de los fallos en la transición a la contratación pública electrónica. Hay que tener en cuenta que los qués serán muy comunes a todas las administraciones pero los cómos, tendrán el sesgo y los matices que cada administración ostenta basados en las preguntas siguientes que cada administración debe responderse: donde estoy,donde quiero estar,como quiero o puedo  llegar allí,que necesito para empezar,cómo empiezo.

Por último, creo conveniente que cada administración, teniendo en cuenta la estrategia que haya definido para realizar SU transición a la contratación pública electrónica, relacione las fases que considera necesarias, con sus prioridades y sus presupuestos, en relación a las preguntas anteriores.

Todo esto es válido tanto si finalmente la transición a la contratación pública electrónica es algo obligado para las administraciones públicas como si es voluntario. La obligatoriedad sólo introduce el sentido de la urgencia, y la velocidad del cambio en el caso de que la obligatoriedad -sería lo normal- tenga plazos. Y es cierto que el sentido de la urgencia es un elemento, que muchos autores consideran imprescindible para alcanzar una trasformación del calado que tiene la transición a la contratación pública electrónica. También es cierto que el sentido de la urgencia puede venir por la comprensión – los por qués- del papel que juega la contratación pública en las sociedades modernas y cómo puede utilizarse como palanca de productividad y competitividad . En este asunto os recomiendo que echéis un vistazo al documento: Why Public Procurement is Central to the UK’s Economic Performance……and How to Transform It: A Strategy for Deficit Reduction, Service Delivery and Economic Growth (Por qué la contratación pública es importante en el rendimiento económico del Reino Unido y Como trasformarla: Una estrategia para la reducción del Déficit, la entrega de servicios y el crecimiento económico.) Tenéis que registraros

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Los proyectos de trasformación habilitados por las tecnologías de la información.

La transición a la contratación pública electrónica es un proyecto trasformador habilitado por las tecnologías de la información, que estará dividido en fases definidas y organizadas dependiendo de los objetivos y necesidades de cada organización (administración pública) .

El hecho de que las tecnologías de la información habiliten el cambio organizativo (empieza a ser muy común el hecho de que sea la tecnología el principal elemento habilitador de muchos cambios trasformadores en las organizaciones)  implica que los máximos responsables de la transición, y las trasformaciones sucesivas hasta alcanzar los objetivos definidos, tienen que gobernar las tecnologías de la información. Y para esto es bueno que se conozcan los estándares que la industria ha ido madurando alrededor de este auténtico y gran problema. Las tecnologías han dejado de ser una ayuda para ser una herramienta que habilita el cambio organizativo, la innovación y la mejora continua.

Este estándar  es el ISO 38500 de Gobierno corporativo de las tecnologías de la información.

Al hilo de estos conceptos y los fallos en la gestión de las tecnologías en los proyectos de trasformación de las organizaciones ha sido publicado un informe por parte del Estado de Virginia que he creído interesantes resumir para los hipotéticos lectores del blog:  el informe del Estado de Victoria en Australia sobre los fracasos y problemas habituales en los proyectos que tratan de introducir trasformaciones a través de las tecnologías de la información.

El resumen de este informe es el siguiente:

A pesar de que se han producido informes anteriores que tratan de mostrar el proceso adecuado para las trasformaciones organizativas dirigidas por las tecnologías de la información, se siguen produciendo errores y fracasos, que se llevan por delante esfuerzo, recursos, presupuesto, credibilidad y confianza.

Cada uno de los 10 proyectos de TI que se han examinado en el informe refleja fallos en alcanzar las expectativas y todos ellos han tenido sobre costes. De media han doblado el coste inicial con el que fueron aprobados.

Los factores clave de fracaso son los siguientes:

–         Liderazgo, responsabilidad y gobierno. Muy a menudo se silencian los fracasos de los proyectos habilitados por la tecnología. se difuminan las responsabilidades y es difícil identificar quien es el verdadero responsable, o hay una tendencia en culpar a los que ya estaban antes de iniciar el proyecto. El liderazgo al más alto nivel se requiere para cambiar este estado de cosas.

–         Planificación. Ninguno de los proyectos investigados estaba bien planificado. No se tuvieron en cuenta los esfuerzos requeridos en la planificación y en el desarrollo de los casos de negocio, lo que dió como resultado sobre costes, entregas fuera de plazo y efectos indeseados.

–         Presupuestos. Se necesita mejorar el modelo actual de presupuestos de este tipo de proyectos. Hay una tendencia hacia una falta de supervisión del presupuesto y una inadecuada estimación de los costes, normalmente por exceso de optimismo. Además se producen expectativas infladas para conseguir la aceptación “la gran visión”, que normalmente genera un alto riesgo y una complejidad inherente.

–         Transparencia en las compras. Se realiza a menudo una adquisición en base a lo primero que nos ofrecen sin investigar los cambios y adaptaciones necesarios, y no se siguen unas buenas prácticas de compra.

–         Gestión de proyectos: Hay muchos recursos disponibles para ayudar a los proyectos de trasformación habilitados por las tecnologías de la información pero normalmente no se conocen o no se utilizan sus recomendaciones. Se requiere un mayor esfuerzo para atraer a personal cualificado en tecnologías de la información a la administración.

Marco para gestionar mejorar los proyectos trasformadores habilitados por las tecnologías de la información.

–         liderazgo, responsabilidad y gobierno.

  • Liderazgo robusto y técnicas de gobierno de las TI deben aparecer como elementos presentes de manera continuada.
  • Las responsabilidades deben estar claramente definidas y la rendición de cuentas ser una fase a cumplimentar por los responsables de estos proyectos al final de los mismos.

–         Planificación

  • Realizar una correcta aproximación de la gestión de riesgos y una adecuada definición de los objetivos totales y parciales a obtener.

–         Presupuesto

  • Adoptar una aproximación de costes basada en el ciclo completo de vida y no solo en la implantación de un producto.
  • Buscar una adecuada gestión de beneficios por el uso de las tecnologías que habilitan la trasformación

–         Trasparencia en la contratación

  • Adoptar técnicas de contratación adecuadas y fiables en función de los objetivos propuestos.
  • Afianzar no solo la adjudicación de los contratos sino su correcta ejecución en base al uso de los productos y servicios y no solo a la entrega de los productos.

–         Gestión de proyectos

  • Adoptar métodos de gestión de proyectos
  • Conseguir y retener a personas bien cualificadas en la gestión de proyectos trasformadores habilitados por las tecnologías de la información

Mark Toomey en su revista mensual Infonomics  (en español por cortesía de Carlos Francavilla en su blog Gestion de Valor Inversiones IT)   ha realizado una revisión crítica de este informe desde el punto de vista de los principios de la norma ISO 38500 que os recomiendo que leáis, porque ofrece un punto de vista de las causas que han producido los fallos en los proyectos analizados y que personalmente opino que son  situaciones muy parecidas a las que se dan en nuestras administraciones públicas cuando acometemos los proyectos de transición a la contratación pública electrónica.

Es decir, a la hora de abordar proyectos transformacionales habilitados por tecnologías de la información, como la transición a la contratación pública electrónica, no nos podemos olvidar de la coordinación y el esfuerzo de todos los elementos de una organización: persona, procesos, estructuras, y tecnología. No solo tecnología. No funciona.

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