Algunos desajustes en la transición a la contratación pública electrónica.

 

Estamos empezando el año 2016, lo que significa que nos quedan menos de 2 años para cumplir la ley, y realizar la transición al formato electrónico de la contratación pública.

Voy a tratar de comentar lo que yo considero que son algunos desajustes que persisten en la transición a la contratación pública electrónica, tanto en el entorno de España y sus organismos públicos, como en el de la Comisión Europea.

Dado que no siempre soy capaz de expresar con mesura y templanza mis opiniones por escrito, quiero empezar pidiendo disculpas si en algún momento no  acierto con la expresión correcta en mis opiniones (que tratan de ser críticas constructivas), y alguien se siente concernido. Solo pretendo favorecer la reflexión sobre lo que nos pasa y como se desarrollan los acontecimientos, o mejor dicho, como desarrollamos los acontecimientos.

Además, como observador y partícipe de todo este sistema me siento parte de él, y todas las críticas que hago, las asumo con mi parte alícuota de responsabilidad.

Retraso insoportable

En 1996 salió el primer libro verde sobre la contratación pública de la Comisión Europea, y ya se exponía de forma clara la necesidad del formato electrónico para fomentar el mercado único. Yo lo expresaría al revés: la única forma de hacer un mercado sostenible único europeo de contratación pública, es a través del formato electrónico.

En el caso de España el retraso  en la transición al formato electrónico es descomunal. Presumimos mucho de administración electrónica, pero en este aspecto estamos verdaderamente atrasados. Casi 20 años han pasado y no podemos decir que estamos muy bien posicionados para afrontar esta transición con éxito. Desde 1998 llevamos trabajando en este asunto y no hay forma de hacer una transición óptima al formato electrónico. Las resistencias y los inmovilismos son de record Guinness. Y la falta de coordinación tanto interna, de todo el sector público nacional, como hacia afuera, con el resto de miembros de la Unión europea,  me sigue pareciendo incomprensible.

Coordinación inexistente.

La transición tiene tal envergadura en cuanto a volumen de activos, tramites, implicación de personas e instituciones, empresas, … que parece una auténtica pesadilla que haya alguien que crea que se va a hacer por generación espontánea. Con un servicio de contratación absolutamente descentralizado, queremos que todos los actores y sistemas, se sincronicen como lo hacen los metrónomos en este video. Eso no va a pasar. Por favor, abandonemos ese “sueño húmedo”. Es necesaria la coordinación. Llamémosla como queramos:  “Plan nacional de Implantación de la contratación pública electrónica”, o “el viacrucis de las compras”. Pero se requiere la coordinación de todos los actores y generar espacios (virtuales y físicos) donde se intercambien contenidos y conversaciones. Y haya líneas claras de actuación coordinada y discusiones constructivas.

La tecnología es un medio.

La tecnología es un medio. En la contratación pública también. Pero es un medio que puede alterar el proceso o forma en la que se desarrolla la contratación pública, pero no puede ni debe alterar el propósito. El propósito que se ha perseguido en el diseño es descentralizar el gasto: “el ojo del amo alimenta el ganado”. Y esa descentralización es parte esencial del diseño. No podemos centralizar a través de herramientas un servicio con un diseño descentralizado.

La centralización de herramientas para un servicio descentralizado no tiene sentido. Me explico. La contratación pública es un servicio del sector público DESCENTRALIZADO en España, con la excepción del servicio de compra por catálogos de Conecta Patrimonio, y otras centrales de compra. Las herramientas no pueden centralizar la tramitación de algo que se ha diseñado como  descentralizado. Y ni mucho menos pueden acoplar los sistemas de los proveedores con los sistemas del sector público. No tiene sentido. Yo creo que no va a funcionar. Y sobre todo va a empobrecer a los órganos de contratación, que necesitan profesionalizarse, no que les hagan utilizar herramientas que no controlan.

Las arquitecturas de sistemas de información (la herramienta) tienen que seguir las arquitecturas que se han diseñado en el servicio (la función). Podemos centralizar la contratación y entonces deberemos generar una arquitectura centralizada que de soporte a ese propósito. Pero la contratación es  un  servicio descentralizado, la arquitectura de sistemas de la información tiene que ser descentralizada. Y eso sí, hay que centralizar la información, para diseñar políticas públicas,  pero no la tramitación.  Descentralizar no significa abandonar las arquitecturas de cloud computing. No nos hagamos más líos de los que ya tenemos.

Podemos centralizar/comunicar la información pero no podemos centralizar la gestión  y la tramitación en un servicio descentralizado. No tiene sentido. No va a funcionar para un servicio descentralizado.

• Si centralizamos para ahorrarnos dinero o licencias el problema requiere otra solución. Se llama software libre (no es gratis) o cloud computing (servicios en la nube).
• Si centralizamos porque no tenemos personas capaces de implantar y mantener sistemas de información y utilizarlos, el problema requiere otra solución. Se llama Cloud Computing.
• Si centralizamos porque queremos ejercer un control centralizado sobre el gasto el problema es centralizar el servicio y sus herramientas. Y en ese caso la solución es una plataforma central que gestione toda la contratación pública. Como hace  la Agencia Tributaria y sus sistemas de información, y entonces habrá que crear una Agencia de contratación y sus sistemas de información.

Sin embargo, en mi opinión, si sería coherente, generar plataformas (un nuevo servicio) para intercambiar experiencias, opiniones, contenidos y generar conversación que permita acceder al conocimiento emergente que va a generar la propia transición. La generación de espacios que comentábamos antes. Esto si es necesario  y debería ser parte del apartado anterior que acabamos de ver sobre la coordinación necesaria.

La interoperabilidad y los estándares

La interoperabilidad a través de los estándares es fundamental. Y hay que empezar a “gritarlo”. No podemos acoplar sistemas. No puede ser. Los sistemas de los proveedores del tamaño que sea tienen que generar documentos basados en los estándares y ser enviados a través de las redes de comunicación al uso.

Hay que hacer entender a todos los decisores que “su contratación” no es algo aislado y que los proveedores no son “sus proveedores”, lo son de todo un espacio económico que hay que respetar y entender. La centralización no es posible, ni es buena. Nuestro mundo es, cada vez más, un mundo en red. Interdependiente. Y, por otra parte,  la descentralización sin estándares es una insoportable “Torre de Babel”.

Si todas las administraciones hacen “su guerra” en la relación electrónica con el mercado y no siguen y exigen los estándares que permiten la interoperabilidad estamos tirando dinero (ya viene siendo demasiado habitual) y además estamos impidiendo el comercio, y sobre todo estamos eludiendo las ofertas “económicamente más ventajosas”. Hay que ser conscientes de que “La actual contratación pública  no es lugar para los buenos proveedores”.

La información del mercado es propiedad de sus autores.

Las plataformas públicas o privadas que no respeten el concepto de independencia y confidencialidad de las ofertas y obliguen a los proveedores a entrar en sistemas desconocidos y conectarse de forma acoplada, no podrán tener éxito. Yo creo que no se puede obligar a una empresa a dejar en una plataforma que no controla, una oferta en claro que es parte de su estrategia comercial. A las pymes no les quedará más remedio pero las grandes no entrarán en ese juego. La información de las oferta ganadora es pública pero no el resto.  Esa información no puede ser manejada por nadie que no sea el autor de la oferta. La seguridad y la confidencialidad son fundamentales.

Las plataformas no pueden en ningún caso disponer de la información de las ofertas para manejar el mercado. La información de las ofertas es confidencial y su tratamiento no puede estar en manos de ninguna plataforma, ni pública ni privada.

Las personas primero

Ante el continuo cambio acelerado del contexto en el que nos movemos, el cambio organizativo ágil y rápido será una ventaja competitiva de todas las organizaciones públicas y privadas. Las sociedades, los estados y las ciudades compiten entre sí para atraer talento, inversiones,… Y parte del valor que producen  estas sociedades (el 20% del PIB)  se gestiona con los servicios de contratación pública para seguir generando valor a sus ciudadanos. Si este servicio no funciona bien en vez de un servicio de retorno se convierte en un servicio destructor de valor y de generación de corrupción y despilfarro. El talento, y los buenos inversores…. lo saben.

Pero el cambio no se consigue solo con la tecnología, lo habilita la tecnología pero lo dirigen y lo posibilitan las personas. Y eso es algo que aún no hemos entendido aún. Si las personas quieren, cambian. Y si no quieren, no cambian.  Para cambiar hay que aprender y si no aprendes lo nuevo y desaprendes lo viejo no cambias. Es imposible.

Hay que cambiar las personas primero y luego los procesos. Nos venimos empeñando en cambiar los procesos a través de la tecnología y desgraciadamente la industria y la experiencia nos dice que eso nunca sucede. La tecnología no cambia nada que las personas y las estructuras no quieran cambiar. Solo el cambio (adaptación) de las personas y el uso adecuado de la tecnología por parte de estas puede hacer que la transición sea óptima. Sin las personas no hay tecnología que pueda conseguir la transición al formato electrónico. No insista en cambiar los procesos, cambie a las personas. Si no puede. No puede. Punto. No intente hacer con la tecnología lo que no puede hacer con autoridad y liderazgo.

La Comisión Europea y el mercado único de contratación pública: los estándares

La Comisión Europea abandona a su suerte a los organismos públicos que tienen que implantar el formato electrónico. Yo creo que esto implicará mayoritariamente el despilfarro del presupuesto en  todos los organismos a los que les impone los objetivos, sin darles los medios pero además no les dice como hay que llegar a estos objetivos de forma concreta. Es decir  lo que hace la Comisión es decir cuáles son los estándares en la relación electrónica entre el sector público y el mercado,  pero los utilizas si quieres (no le veo el sentido, es como decir: estas son las normas de circulación en toda Europa pero las utilizas si quieres).

Objetivos sin medios: La autoridad es la encargada de identificar un problema, definir la solución y dotar de medios para que se implemente. La Comisión Europea ha identificado el problema del mercado único: en formato electrónico y con interoperabilidad.  Ha generado la solución: Estándares CEN BII y la red Open Peppol, pero no ofrece ni los medios ni dispone la obligatoriedad del uso de estándares definidos.

Sigue cometiendo los mismos errores de forma contumaz. ¿Se acuerdan ustedes de la declaración de Manchester en 2005?

Decía así:  En 2010 el 100 % de la contratación sería posible en formato electrónico y al menos el 50 % se realizaría en ese formato.

Resultado en 2010: menos del 5% era en formato electrónico y por supuesto no era interoperable (segmentación tecnológica del mercado, como si no tuviéramos suficiente con la segmentación lingüística). Tenemos que proponer de forma clara los medios a utilizar para conseguir el mercado único. Y si no tenemos los medios negociar hasta que los encontremos. Todo lo demás es una locura.

Productos y Servicios de calidad en mercados con una industria deprimida.

Hace algún tiempo, en una comunidad autónoma, se adjudicó por 1 céntimo de euro la implantación y el mantenimiento de un sistema de contratación y licitación electrónica por el plazo de 1 año (productos y servicios). En otras comunidades se han gastado millones de euros para implantar la contratación pública electrónica con resultado nulo.

En ambos casos, estas son formas en las que se descapitaliza la industria que se necesita para poner el adjetivo electrónico en la contratación pública. Sé que algunos pueden pensar que la contratación es un tipo de servicio más y que si hay administración electrónica el expediente y los trámites de la contratación son uno más. Creo que la relación electrónica con el mercado y eso que llamamos estándares de contratación (CEN BII), hacen que el expediente de contratación sea algo o bastante diferente.

Si no cuidamos y tratamos el mercado de los productos y servicios en base al mérito y la concurrencia no habrá transición óptima. No es posible. Habrá otra cosa. Y el servicio de contratación seguirá siendo todo menos un servicio de retorno que fomente la competitividad y la productividad de los territorios.

Para terminar.

Para terminar quiero recordar  la celebración de la Conferencia Internacional sobre contratación pública electrónica en la Universidad de Castilla la Mancha en Cuenca.

Guillermo Yañez, el gestor de la comunidad social del INAP, ha compartido su conferencia. En este enlace tenéis el acceso a su charla. Hay una idea fuerza que Guillermo expresa en su documento con la que estoy plenamente de acuerdo, y que yo expresaría así: la contratación pública ha cambiado su propósito, desde un servicio instrumental del sector público, a un servicio estratégico en manos de la sociedad, y por tanto,  requiere cambiar los medios que emplea para conseguir sus propósitos y utilizar el formato electrónico. Este formato electrónico dotará a la contratación pública de verdadera transparencia, concurrencia, productividad,  competencia, y sobre todo de la capacidad de diseñar y ejecutar políticas públicas de inclusión social, medio ambiente e innovación.

Es probable que haya más desajustes que impidan la transición óptima a la contratación pública electrónica. Las iremos exponiendo con humildad y atentos a los comentarios que vayáis haciendo. Se trata fundamentalmente de aprender el entre todos el conocimiento que emerge en todo este lío.