Esta es la primera entrada de las tres previstas sobre la visión de la contratación pública que avance en la entrada anterior.
En ella voy a tratar de exponer los elementos clave para conseguir la contratación electrónica.
A modo de recordatorio os comento de nuevo la visión de la contratación pública con las tres áreas de actuación que, a mi entender, tenemos por delante:
- Contratación electrónica: digitalización integral de todo el proceso del servicio de contratación, que abarca la relación, la tramitación, el archivo y la explotación de datos. Los datos son la base necesaria para la trasformación digital posterior. Y para poder conseguir un servicio realmente efectivo de contratación pública.
- Contratación estratégica: con los datos de compras y sus procesos hay que iniciar las actividades que nos permitan alcanzar los objetivos colaterales de la protección del medio ambiente, la inclusión social y la innovación. Y para conseguirlo hay que poder tomar decisiones informadas: basadas en daos y cruzarlas con los objetivos de cada organización y sus recursos. Esta contratación representa la transformación digital del servicio de contratación, y no afecta solo a los resultados, también afecta radicalmente al proceso que utilizamos para conseguir estos resultados.
- Contratación participativa: de los ciudadanos (rendición de cuentas, y consultas participativas para conocer las necesidades y deseos básicos del territorio), y participación de pymes y emprendedores en el proceso en igualdad de condiciones (simetría de información) que las grandes empresas.
Todas ellas tienen en común una visión particular de la contratación pública, que resumo en los siguientes puntos:
- La contratación es un servicio especial dentro del sector público. Su función es aportar a los distintos departamentos promotores el máximo valor posible en las adquisiciones que necesitan dentro de los límites que marcan las leyes. Este valor se verá reflejado en el propio servicio prestado por el organismo público. Y por tanto es valor que se entrega de forma directa a ciudadanos y empresas.
- Está regulada por el Derecho Administrativo (la nueva LCSP que será aprobada muy pronto) pero su misión última no es el servicio público, (aporta valor a los promotores de la contratación que ofrecen servicios a ciudadanos y empresas- ) ni la coerción para garantizar la vertebración de un territorio en base a valores (leyes). Es una herramienta que tiene que maximizar el valor del presupuesto a través de técnicas y herramientas propias y la profesionalización de los agentes que intermedian el servicio de contratación.
- La contratación pública es un servicio que tiene que utilizar la innovación y la búsqueda constante de valor, en un entorno determinado y controlado por el derecho administrativo: la ley de contratos del sector público y las directivas comunitarias de contratación.
La contratación pública (opinión personal) es una herramienta de productividad y competitividad que si coordina las tres facetas de la trilogía expuestas (electrónica, estratégica y participativa) puede ayudar a generar sociedades que se enfrenten con éxito a las tres brechas descritas por el MIT en su curso MITx: 15.671.0x u.lab: Leading Change in Times of Disruption, que es el curso previo al de la Teoría U: leading from de emerging future
- Brecha Social: Desigualdad económica y de oportunidades.
- Brecha Ecológica: Colapso ambiental y calentamiento global.
- Brecha Espiritual: Contribuir colectivamente a conseguir unos resultados que nadie quiere.
Una definición de contratación electrónica.
La contratación electrónica consiste, básicamente, en utilizar formatos y medios digitales en todas las fases del ciclo de adquisición y ejecución de los contratos. Debe ser integral, cubrir todo el ciclo de actividad, incluida la analítica y explotación de datos posterior a las compras, y estar diseñada para maximizar el valor que este servicio entrega a la sociedad a través de los servicios promotores con la compra de bienes y servicios para ellos.
La contratación electrónica está dividida en licitación y contratación. En terminología comunitaria Pre-adjudicación y post-adjudicación. La licitación es la relación del servicio de contratación con el mercado, y engloba más funciones que la propia licitación (publicación, envío de oferta, valoración, adjudicación… ). La contratación, por su parte, tiene las funciones de tramitación interna del expediente: inicio, preparación, formalización, ejecución, extinción y archivo, y finalmente explotación de datos. (de todos, datos de gestión y datos de la propia compra). Esta nueva categoría nace de la posibilidad que nos da la contratación electrónica de tener acceso a todos los datos en formato digital y estructurados.
Como opinión personal, no entiendo la separación de licitación y contratación en la visión de la contratación electrónica. Tener una visión integral de todo el ciclo de vida del proceso de contratación es vital para poder maximizar el valor entregado a la sociedad a través de los promotores por este servicio.
Conseguir la contratación electrónica integral no es difícil sobre el papel. En la vida real las cosas se complican mucho, porque una serie de obstáculos o malas prácticas que veremos a continuación y que son generales en los proyectos de tecnología tal y como nos recuerda en una reciente entrada el blog de John Thorp: Fracasos digitales y tecnología de la información.
Principios de la transición
Estas son, en mi opinión, los principios que deberían regir la digitalización del servciio de contratación pública:
- La digitalización tiene que estar regida por la ley y su propiedad debe ser asumida por el mayor responsable encargado de velar por el buen uso del presupuesto: Los órganos de contratación.
- No se trata de implantar productos de contratación electrónica, se trata de enseñar a los agentes que intervienen sobre el buen uso de la tecnología para conseguir el valor que perseguimos. La tecnología es conocimiento, no productos. Y el conocimiento tiene que ser alcanzado por el mayor número de personas posibles. Los productos son medios, no fines. El fin es el conocimiento adquirido por las personas.
- La coordinación de los tres niveles que intervienen: individuos, organismos e instituciones debe estar claro desde el principio y tienen que existir espacios donde se compartan experiencias, conocimientos y se puedan hacer las preguntas y consideraciones que se necesitan de forma.
- Es imprescindible que se marquen los objetivos de la contratación y el modelo que hay que seguir, con ejemplos y con la coordinación con el mercado único que la Unión Europea nos demanda. No podemos tener una visión interna del problema (mi organismo y mis proveedores), la visión tienen que ser europea y si me apuran universal.
- Si el gasto es distribuido, los sistemas de información que lo gestionan tienen que ser distribuidos (con independencia de que los servicios se ofrezcan en la modalidad cloud y que la información se centralice para trabajar procesos de inteligencia artificial- big data). Si el gasto es centralizado los sistemas de información tienen que ser centralizados. Los sistemas de información siempre siguen el diseño de la estructura de poder que los implanta. Si la estructura de poder es distribuida los sistemas de información no deberían ser centralizados. No funcionará. Y viceversa, si la estructura de poder que permite el gasto es centralizada o funciona mejor en formato centralizado esa debería ser la estructura de los sistemas de información. De esta forma, los suministros y las obras que NO impliquen servicios especializados, deberían centralizarse. Los servicios y obras que impliquen personalización y localización deberían distribuirse. Esto es importante porque no tiene por qué haber una única respuesta para conseguir una arquitectura de sistemas de información que maximice la entrega de valor. Dependerá del contexto y la naturaleza de la compra. No hay respuestas únicas ni leyes universales en esto de la compra pública. Hay contextos y organismos complejos y adaptativos que pueden maximizar el valor respetando siempre las leyes que regulan el servicio.
Como prepararnos para la digitalización.
A nivel personal: la profesionalización. Sobre esto hablamos mucho, pero definimos poco. Desde mi punto de vista la profesionalización debe tener en cuenta el contexto que nos rodea. Y ese contexto es digital. Saber usar y sacar el máximo partido de las herramientas que están a nuestra disposición para maximizar el valor entregado a través de servicio de contratación es la clave de la profesionalización.
A nivel organismo: con una hoja de ruta que comprenda lo tres horizontes armonizados en función de objetivos y recursos de cada organismo (estrategia) :
- digitalización (contratación electrónica)
- transformación digital (contratación estratégica)
- participación (contratación participativa)
A nivel institucional. Con la definición de una arquitectura que permita a los actores que intervienen entender y diseñar la respuesta y su participación en estos procesos innovadores, de alto riesgo por volumen y complejidad.
Las cuestiones que yo creo que hay que cuidar especialmente.
1.- Asumir el cambio y sus requisitos. Los cambios son profundos y pueden suscitar conflictos que requieren de dirección y autoridad. Si el cambio y sus requisitos no se asumen por los responsables del servicio de contratación, los proyectos fracasarán en mayor o menor medida.
2.- Gestión del Compromiso y gestión del conflicto. El compromiso de los agentes que intervienen tiene que estar presente y tiene que haber una gestión de resolución de conflictos acordada. La participación en el proceso tiene que ser honesta y clara por parte de todos los agentes involucrados.
3.- Comunicación y Soporte. Deben existir espacios donde se puedan expresar y resolver o minimizar los conflictos de intereses que se van a generar.
4.- Arquitectura de Sistemas de Información. Evitar el incrementalismo. La contratación integral requiere una visión de sistemas de información integral. Los sistemas de información no son neutrales y requieren en su diseño ciertas normas y argumentos que deben ser expuestos y entendidos por todos los participantes.
5.- La tecnología no son productos. La tecnología es conocimiento. No son productos. Y el proceso de transición debe ser visto como un proceso de aprendizaje de los agentes que intervienen. Que será largo y en algún punto arduo, no porque los conocimientos sean complejos sino porque entender y coordinar los intereses de todos los afectados, junto con el interés general, será arduo y costoso.
Mi reflexión final.
La contratación electrónica no es una transición complicada si solo tuviera que hacerla un organismo público. Pero tienen que hacerla 21.000 en España y 300.000 en Europa. Junto con más de 30 millones de operadores económicos (no nos olvidemos de los proveedores, son la mitad del cielo). Y hay que prepararse mucho y coordinarse más. Hay que identificar y exigir estándares que hagan de la tecnología una ventaja y no un infierno.
Y hay que gastar recursos en ayudar a las personas a entender y sobre todo a hacer un buen uso de la tecnología.
En la próxima entrada abordaremos la contratación estratégica.