El mal gobierno crea complejidad en la transición a la contratación pública electrónica.

 

La semana pasada se ha celebrado una conferencia en Bruselas, donde la Comisión Europea ha ofrecido un resumen de las nuevas normas que se han aprobado con la Directiva de Contratación Publica, y ha convocado a un grupo de  interesados para presentar estas novedades y recibir comentarios y sugerencias.

En este enlace tenéis la información y el video de la conferencia. El video tiene traducción al español, y es muy interesante. Lo recomiendo.

Los objetivos

Yo entiendo que el objetivo de la Comisión Europea con esta directiva es la generación de un mercado único de contratación pública (reglas y oportunidades). Este objetivo de la Comisión ha sido demandado o aceptado por los Estados miembros en el Consejo de Europa y refrendado por el Parlamento Europeo de una forma prácticamente unánime. Este objetivo no es totalmente coincidente con los objetivos de cada estado miembro. La velocidad de asimilación de las reglas y oportunidades que representa la Directiva, representará una vez más una ventaja competitiva de las sociedades más avanzadas, o de aquellas que quieran dotarse de los medios necesarios para basar su progreso a través del mérito.

El objetivo de la Comisión NO es ambiguo, está claro. La incertidumbre se produce en cómo conseguir dicho objetivo de forma coordinada con los estados miembros en ausencia de una autoridad única y aceptada (la estrategia), teniendo en cuenta que cada Estado miembro tiene una cultura de contratación distinta y unos objetivos alrededor de la contratación que no son totalmente coincidentes con los de la Comisión, ni en resultados, ni en plazos.  Y esta incertidumbre se incrementa a su vez dentro de los Estados por la misma razón: la complejidad en alinear todos los intereses de los actores clave en la contratación pública.

¿Que tenemos por delante a partir de ahora?

Por delante, tenemos cuatro grandes tareas que podemos agrupar en programas:

1. La transposición de la directiva al ordenamiento jurídico nacional. Esencial hacerlo en tiempo y sin añadir complejidad, o legislación innecesaria.  Otro peligro puede ser  hacerlo sin tener en cuenta su necesaria adecuación a la tecnología de la información que debe servir como soporte para la obligatoriedad del formato electrónico.  El siglo XXI marca la simbiosis del código informático y la ley como apunto Lawrence Lessig en «El código  y otras leyes del ciberespacio».
2. La formación de todos los agentes para que puedan adquirir autonomía y competencias en el nuevo ordenamiento jurídico y en el nuevo formato electrónico que será obligatorio. Las personas siguen siendo las únicas que pueden entregar el valor que se le pide al servicio de contratación. Y las personas solo podrán entregar este valor si están potenciadas con el uso adecuado de herramientas de tecnología de la información. Para lo cual necesitan autonomía y competencia en este formato electrónico. Formación y experiencia que les permita levantar la mirada de la técnica para fijarse en los resultados a conseguir.
3. El diseño o diseños que permitan la interoperabilidad necesaria para lograr el mercado único utilizando estándares que eviten la fragmentación tecnológica. Vivimos en un mundo de redes donde el problema no es el software ni su ubicación ni su propiedad. El problema es su uso adecuado y la interoperabilidad de ese software. Y también  es el siglo de las redes, de los servicios, del cloud, …. Esto debería de darnos pistas. Tenemos que entender que los sistemas y la información son ubicuos y necesitan índices y no la super-centralización. Tenemos que desacoplar sistemas y no unirlos. Tenemos que aprender continuamente y no esperar a que nos enseñen o arreglen los problemas que podemos resolver nosotros mismos.
4. La implantación práctica de los sistemas de información que permiten tanto el mercado único como una transición a la profesionalización del servicio de contratación. El mero hecho de que haya legislación y haya sistemas de información no garantiza ningún resultado. El uso de los sistemas de información y la capacitación de los agentes junto con los incentivos basados en el merito y los resultados reales son los únicos que van a conseguir una implantación con éxito.

Cada una de estas tareas debería de ser un programa en sí mismo. Y como tal dotarlo de actividades, responsables, recursos, plazos, y difusión.  Este último punto es de crucial importancia para movilizar recursos que ahora pueden estar empujando en la dirección equivocada.

Todos estos programas  podemos agruparlos a nivel estatal en un macro programa con el nombre “mercado único de contratación pública”.  Es lo mínimo imprescindible para tener alguna opción de hacerlo bien.

Las necesidades propias de los programas

Todos los proyectos y programas tienen cuatro grandes dimensiones que atender:

1. Su tamaño inherente generalmente medido en términos de valor y afectación;
2. El grado de dificultad técnica en la creación de la salida (complicación);
3. El grado de incertidumbre que soporta el proyecto, y
4. La complejidad de las relaciones: las políticas e intereses de los poderes pequeños, tanto dentro del equipo del proyecto como la de los agentes relacionados con el proyecto.

Sobre los dos primeros puntos, tamaño y dificultad técnica, hay que entender que entran en el ámbito de la gestión. Por tanto habrá que desarrollar una planificación que tenga en cuenta recursos, tiempo, conocimiento, plazos, y difusión para conseguir el resultado que se espera.  En mi opinión, en el asunto de la contratación pública electrónica, estos dos primeros puntos son complicados, por su volumen, pero no representan, ni un reto tecnológico (existe la tecnología y hay múltiples formas de entregarla), ni representan un reto adaptativo (los que sufren el problema no son los que tienen que hacer cambios -adaptaciones- para implementar las soluciones).

El tercer punto, la incertidumbre, es un poco más controvertido en el tema que nos ocupa.  Porque no está tan claro que todos los estados miembros y sus poderes intervinientes,  quieran conseguir este mercado único compartiendo una visión única y clara. Y, si a nivel paneuropeo esta visión genera incertidumbre y es un auténtico reto adaptativo (los que tienen el problema son parte de la solución), desde el punto de vista del estado español, se ven las mismas dificultades e incertidumbres, pero agravadas, aún más si cabe,  por las tensiones  políticas internas.

Creo que hay, además, una serie de puntos que ayudan a aumentar  aún más este nivel  de incertidumbre:

– la directiva de compras públicas no se puede implantar directamente, requiere una transposición y esta transposición introducirá incertidumbre legal, técnica y operativa (los cómos).

– la directiva está pensada como una caja de herramientas que ofrece oportunidades a los estados miembros para que la contratación pública sea una palanca de productividad. Se puede hacer mucho a partir de ahí pero se requiere que muchos actores se pongan de acuerdo. Y eso siempre es lo más difícil.

– En la arquitectura de negocio que cada estado implante, se reflejarán además de los problemas técnicos (puede haber varios diseños adecuados), los problemas políticos, y los distintos intereses corporativos internos. El poder en general, también marca el diseño de la tecnología, que nunca es neutral.

El cuarto punto, la complejidad de las relaciones,  del tema que nos ocupa, el mercado único, empieza a ser mucho más complejo de conseguir, porque todos los elementos que introducen incertidumbre en el punto anterior, tienen un factor importantes para ser resueltos en la calidad y cantidad de relaciones que se establezcan alrededor del problema.

La Ambigüedad y la Incertidumbre.

El mayor problema de la incertidumbre consiste en conseguir que todos los actores tengan la misma visión, y como se va a conseguir el reto del mercado único de contratación pública.  La ambigüedad es distinta porque se trata de saber si todos quieren obtener el mismo resultado y cuando quieren conseguirlo. El mercado Único de contratación pública. Por tanto hay mucha incertidumbre y relativamente poca ambigüedad (al menos en los que se establece como objetivo: el mercado único)

La incertidumbre genera complejidad. La ambigüedad genera fracaso.  La complejidad aumenta si todos los actores no tienen los mismos intereses y existen políticas  y legislación de niveles más bajos que sin ser visibles producen obstáculos y evitan la motivación y el compromiso de los agentes que intervienen.

La Complejidad y la incertidumbre están en función de las personas y sus intereses.

La incertidumbre en cualquier programa o proyecto tiene que ser gestionado. En la transición a la contratación pública electrónica aún más porque no hay una autoridad única que coordine, ordene y mande. La eficacia de las relaciones dentro de la equipo del proyecto y con la comunidad de las partes interesadas externas está en función del tamaño de los equipos, y de la conjunción de sus intereses.

La Teoría de la Complejidad se ha convertido en una amplia plataforma para la investigación de situaciones interdisciplinares complejas y ayuda a entender los comportamientos sociales de los equipos y las redes de personas que participan y están en torno a un proyecto o programa. Estas ideas se aplican por igual a pequeños proyectos internos como a los grandes programas complicados. La gestión eficaz de las partes interesadas es la clave para obtener el compromiso necesario para cumplir efectivamente con los objetivos del programa en tiempo y forma, tanto dentro de los propios agentes del equipo como en relación a las personas que son elementos  y a proyectar tanto en forma dentro del equipo del proyecto y de las partes interesadas clave.

El mal gobierno aumenta la complejidad.

Por tanto incertidumbre y mala comunicación aumentan la complejidad. Ambos dos factores solo pueden ser solucionados con un buen gobierno de todos los elementos que influyen en cualquier proyecto o programa para alcanzar los objetivos.

Cada uno de los distintos actores tiene intereses particulares cuya defensa puede dar al traste con los intereses generales. Vamos a aceptar que el interés general es el mercado único, que no es ambiguo pero que su consecución está lleno de incertidumbre que hay que resolver. Esta incertidumbre procede de cada uno de los conjuntos de agentes e intereses que intervienen.

A continuación, expongo cuales son los grupos de interesados en la contratación pública y que elementos deberían de utilizar para reducir la incertidumbre y la complejidad de las relaciones:

• Políticos:
  • Eliminar la incertidumbre: generar una visión clara y compartida de cómo y con qué medios se van a alcanzar los objetivos de mercado único y de palanca productiva (ambos).
  • Complejidad de relaciones: comunicar y establecer vías de relación entre todos los interesados. Evitar agendas ocultas y círculos de poder. Si hay lobbies (los hay) hacer trasparente su actividad e  intereses.
  • Legales.
    • Eliminar la incertidumbre: Haciendo una trasposición que simplifique la Directiva, o al menos que no la complique innecesariamente.
    • Complejidad de las relaciones: Generando en la trasposición un equipo multidisciplinar que ayude a que los aspectos legales entronque de forma coordinada con aspectos, técnicos, organizativos de estructuras, y de procesos.
    • Organizativos (de cada organismo):
      • Eliminar la incertidumbre: Convocar a los actores clave en cada organización, comunicar y compartir los objetivos. Diseñar y definir una propuesta de actuación, que todos entiendan y puedan apoyar.
      • Complejidad de las relaciones: Comunicación y fomentar las redes internas de comunicación que permitan trasformar la resistencia al cambio en compromiso con el progreso del territorio que representa la organización, en cooperación y competencia (merito) con el resto de territorios. Entender que el aprendizaje continuo  (distinto de formación tradicional) es parte del trabajo de la organización.
      • Institucionales (del estado):
        • Eliminar la incertidumbre: marcar de forma clara que alteraciones de las relaciones de poder puede producir y como se puede llevar a cabo el cambio cultural.  Diseñar una arquitectura de negocio, acorde con el contexto.
        • Complejidad de las relaciones: En nuestro modelo de estado, hay que generar una comunicación trasparente y multidireccional que permita la confianza y la lealtad de las relaciones.  Comunicar de forma constante y clara.
        • Técnicos:
          • Eliminar la incertidumbre: establecer una arquitectura de sistemas de información  acorde con la arquitectura de negocio establecida a nivel estatal, que permitan que cada actor o interesado pueda ofrecer productos y servicios en régimen de libre competencia (públicos o privados). La tecnología siempre reduce costes en régimen de libre competencia.
          • Complejidad de relaciones: Fomentar la competencia en base a resultados y méritos, estableciendo siempre el interés general real, no el de grupos de poder establecidos.

Como puede orientar o ayudar la Comisión Europea.

La Comisión Europea, ha dicho en esta conferencia varias veces la pregunta ¿en que puede ayudar la Comisión  a los Estados Miembros?. Y la pregunta habría que hacerla al revés, ¿en qué pueden los Estados ayudar a la Comisión? O mejor dicho ¿que elementos tienen que cuidar los estados para alcanzar los objetivos de la Comisión: El mercado único, a la vez que alcanzan los objetivos de palanca productiva y de competitividad.

Los plazos y los recursos son diferentes para cada estado miembro.  Y no es un problema de norte o sur. Portugal es uno de los estados donde la licitación electrónica ya está dando resultados. No ha habido problemas por parte legal, técnico u organizativo.  Y los intereses particulares de los actores (los hay como en todas partes) se han aparcado para conseguir un interés general: el ahorro de entre el 6 y 15 % en las compras públicas, la trasparencia y sobre todo, en mi opinión, los datos de la contratación para mover en cada órgano de contratación las políticas asociadas a la contratación en base a datos reales, no en base a estimaciones o   intuiciones.  Y poder realizar el seguimiento y el ajuste correspondiente. Decisiones basadas en datos. ¿ No es ese el sueño de cualquier dirigente?

Mis reflexiones:

Analizando el contexto, y viendo las opciones y los actores, creo que en conjunto el tiempo y las tareas que tenemos por delante son muy complejas, y no creo que la Comisión Europea vaya a solucionar el problema a los estados miembros.  Les orientará, pero no nos van a dar un “guía burros”. No existe una guía común para todos los países. Somos diferentes.  Y habrá estados que vayan en cabeza(Portugal, Suecia, Austria, Dinamarca… ) y aprovechen antes y mejor el 20 % del PIB como palanca de productividad y competitividad y como una herramienta para diseñar, implantar, ejecutar y mejorar políticas públicas (inclusión social, pymes, innovación, medio ambiente) a través del servicio de contratación.

La legislación no puede ser una guía pormenorizada, entre otras cosas porque no sería aceptable por los propios estados miembros. Además se ha dado la idea de que la directiva es una caja de herramientas que cada administración debería utilizar en función de sus objetivos y situación actual.  Donde estoy y donde quiero llegar.

Aun con todo ello, el futuro es un tiempo lleno de oportunidades. Solo tenemos que aprovecharlas.

Y vosotros ¿que opináis?