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Análisis del fracaso de la contratación pública electrónica en Europa en general y España en particular

Próximamente se van a cumplir 20 años del primer libro verde de la Comisión Europea sobre la contratación pública en la Unión Europea y en España. El documento tenía el subtítulo de “Reflexiones para el futuro”. Fue publicado el 27 de noviembre de 1996.

Jaime Dominguez-Macaya, un referente en la materia que nos ocupa, publico el año pasado en la revista Practica de Contratación Administrativa Número 137 Mayo-Junio 2015, de Wolters Kluver, un estudio donde se exponen todas las iniciativas desde 1994 hasta nuestros días: “La insistencia de la UE en la contratación pública electrónica – y sus correspondientes decepciones”. Y yo añadiría a este mini estudio de Jaime y siguiendo la sabiduría popular que “no es lo mismo predicar que dar trigo”.

Después de 20 años hemos predicado mucho pero hemos dado poco trigo (a los contribuyentes). Apenas recientemente se están haciendo pruebas de contratación pública electrónica paneuropea interoperable y asequible. Pueden leer sobre el piloto paneuropeo de contratación pública electrónica en e-Sens. Y vean el video sobre el piloto sobre licitación electrónica (e-tendering) que se ha llevado a cabo en este año.

En 20 años no hemos cumplido ninguno de los objetivos que de forma regular nos hemos ido poniendo. El objetivo es un mercado único de contratación pública paneuropea, electrónica asequible e interoperable. Y a día de hoy eso no existe y tiene trazas de ser aún un objetivo bastante lejano.

Según todos los estudios este objetivo tiene grandes beneficios para la Economía Europea pero en mi opinión requiere crear una industria de proveedores de servicios y productos que permita no solo la creación de este mercado único sino también su mantenimiento y evolución en un entorno de libre competencia y concurrencia. Para ello hay que definir y demandar  un conjunto de regulaciones básicas (estándares y normas técnicas) que permitan agilidad e impidan los famosos lock-in de la industria.

Ese ha sido el principal fracaso de la Comisión Europea. No hay una industria en este sector que permita alcanzar y mantener el objetivo propuesto.

No se han eliminado las incertidumbres que impiden que se genere una industria que haga evolucionar el servicio de contratación que mueve el 20 % del PIB  de la Unión Europea y subiendo (si no hay crisis). Aún así se sigue apuntando en todos los planes y estrategias que será uno de los principales servicios donde apoyar el progreso y la sostenibilidad de toda la Unión Europea.

Para ser justo en el análisis, los avances en este campo no han sido homogéneos. Hay Estados miembros que han hecho avances mucho más significativos que otros. Pero para ser claro, y en mi opinión,  han sido avances que no han tenido un empuje hacia la generación de un mercado único. Más bien han tratado de solucionar los problemas de coordinación en el ámbito doméstico nacional. Consiguiendo grandes beneficios internos, pero aumentando la brecha tecnológica para construir el mercado único.

Tampoco la Comisión europea ha contribuido desde sus propias contrataciones. Sus contratos han estado mediatizados por las claras influencias de las grandes consultoras. Que no defienden precisamente los intereses generales de ninguna industria más  allá de la suya propia, como es normal y legítimo.

Y por si esto fuera poco, el servicio de contratación es un servicio dominado por juristas. Con una clara aversión por la tecnología que es el motor de la innovación (el software se está comiendo el mundo). Y la tecnología suele además tener una clara aversión por la regulación jurídica. Ataca la innovación y la tecnología vive del cambio constante. Mientras no se produzca el “matrimonio de conveniencia” entre juristas y tecnólogos, me temo que avanzaremos poco en esta transición.

Por tanto el panorama actual no es mucho más esperanzador después del trascurso de estos últimos 20 años. Que aunque la “canción” dice que 20 años es nada, lo cierto es que dan para mucho. Pero en este caso no ha sido así.

La prospectiva del servicio para conseguir el mercado único no es muy halagüeña. La industria de las tecnologías de la información sabe cómo hacer estándares pero no es especialmente hábil en implantarlos. De hecho internet (es un conjunto de estándares) podemos definirlo en este sentido como la excepción que confirma la regla.

 

¿Cómo está el patio en lo referido a la transición en España?

España está especialmente retrasada dentro del retraso general europeo en la transición al formato electrónico de la contratación pública por dos motivos añadidos a los motivos expresados hasta aquí:

  • Falta general de coordinación entre las instituciones del Estado y
  • Falta de conocimiento y difusión de los proyectos europeos en estos asuntos (los Pirineos son muy altos)

Pero si somos consecuentes y queremos construir un mercado único  paneuropeo, las instituciones de nuestro país, con toda la legión de juristas técnicos, gestores, políticos y funcionarios, deberían estar siguiendo al dictado las recomendaciones de la Comisión Europea. Y si no nos gustan cambiarlas por las vías establecidas, pero no volver a establecer el “ancho de vía” ibérico. Esa lección ya la deberíamos de haber aprendido.

En el futuro próximo, y dada la influencia y presión de las nuevas Directivas de Contratación, las actividades se van a acerar hacia la transición al formato electrónico, pero el entorno no rezuma entusiasmo y conocimiento en ese sentido. Desgraciadamente, temas como la interoperabilidad, los estándares, el DEUC, e-certis, TED no son conceptos y herramientas que sean dominados por los agentes que intervienen en el servicio de contratación pública. Ni hay nadie que se esté ocupando de dar a conocer todo esto.

Por tanto, hay grandes probabilidades de hacer una extensión temporal de este fracaso que ya dura 20 años y que parece que nadie quiere hacerse cargo ni responsabilizarse. Somos expertos en quitarnos culpas de encima y echarlas en las espaldas ajenas.

Para no caer en el pecado que denuncio (o como penitencia si peco en este sentido) voy a seguir escribiendo y publicando en este blog por si estas reflexiones y las informaciones que aparecen en él pueden ser útiles para algún lector interesado en estos asuntos.

Para comentar la situación actual en España nos vamos a referir a dos recientes publicaciones que aunque se han producido en el mes de agosto, creo que tienen bastante repercusión:

Las instituciones públicas continúan incumpliendo mayoritariamente la normativa legal sobre contratos

Este informe de Trasparencia Internacional España expone que sin la publicidad obligatoria no se pueden pretender alcanzar ningún tipo de beneficio en el servicio de contratación.

Las instituciones públicas españolas de la obligación legal de publicar sus contratos y licitaciones en la Plataforma de Contratación del Sector Público, en función de lo establecido por la Ley 20/2013 de Garantía de la unidad de mercado. A este respecto el informe recoge las Tablas que muestran de forma individualizada el nivel de cumplimiento legal y publicación de contratos y licitaciones en la Plataformas de Contratos del Sector Público por parte de:

  1. a) los 110 grandes Ayuntamientos, solo el 30 % cumple la ley
  2. b) los 19 Parlamentos, solo 5 parlamentos cumplen la ley.
  3. c) las 17 Comunidades Autónomas, solo un tercio cumple ley
  4. d) las 45 Diputaciones provinciales, solo 60 % cumple la ley
  5. e) las 51 Universidades públicas, solo el 65 % cumple la ley

 

La otra noticia que revela la situación de esta transición puede ser la siguiente:

LA COMISIÓN EUROPEA (Y EL CONSEJO), EXIGE QUE ESPAÑA ADOPTE EN DOS MESES MEDIDAS EFICACES EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

Esta es una Decisión del Consejo, de fecha 27 de Julio, en el que en el punto 14, después de analizar el incumplimiento de exceso de déficit reiterado en los últimos años, se comenta lo siguiente sobre la contratación pública en nuestro país:

“España también debe prestar la debida atención a los aspectos cualitativos de las finanzas públicas, incluida su política de contratación pública. Ha sido significativo el número de irregularidades con un impacto en la aplicación de la legislación sobre contratación pública de la UE puesto en conocimiento de la Comisión durante los últimos años. Los datos ponen de manifiesto que existen divergencias en la ejecución de los contratos públicos en las entidades y autoridades de contratación y que la falta de mecanismos de control a priori y a posteriori suficientes obstaculiza la aplicación correcta y uniforme de la legislación en materia de contratación pública. España destaca por una baja tasa de publicación de los anuncios de contratos y un nivel relativamente elevado de recurso al procedimiento negociado sin publicación previa en comparación con otros Estados miembros. Esto se traduce en una competencia limitada de las empresas de los demás países de la UE y, con frecuencia, en adjudicaciones directas, con consecuencias en términos de aumento del gasto de las administraciones públicas. El uso limitado de los instrumentos de contratación centralizada o conjunta impide que las mejoras de eficiencia contribuyan a los ahorros presupuestarios. La falta de un organismo independiente encargado de garantizar la eficacia y el cumplimiento de la legislación en materia de contratación pública en todo el país obstaculiza la aplicación correcta de las normas de contratación pública y puede generar oportunidades para cometer irregularidades, lo cual tiene efectos negativos sobre la situación de la hacienda pública española”

La decisión adoptada por el Consejo establece en su apartado 6 lo siguiente en relación a la contratación pública:

“España debe establecer un marco coherente que garantice la transparencia y la coordinación de la política de contratación pública de todas las entidades y autoridades de contratación a fin de garantizar la eficiencia económica y un alto nivel de competencia. Dicho marco debe incluir mecanismos de control a priori y a posteriori adecuados para la contratación pública a fin de garantizar la eficiencia y el cumplimiento de la legislación”.

Y da de plazo hasta el 15 de octubre de 2016 para adoptar las medidas efectivas que corrijan estos problemas. El de la contratación también. Cuando conozcamos las medidas propuestas trataremos de publicarlas y comentarlas.

Aunque he recogido dos noticias negativas, también hay que decir que hay avances. El problema es que son avances tardíos y la espera ha sido demasiado larga, y lo que hace 20 años hubiera brillado hoy apenas representa un amargo consuelo.

Las principales barreras para avanzar:

Permítanme  que insista en lo que yo creo que son las causas más relevante que nos impiden avanzar con fuerza en esta transición

Técnicas

  • Identificación y Firma electrónica interoperables.
  • Adopción de los estándares de contratación pública electrónica CEN PC 440 y facturación electrónica CEN PC 400
  • Legislación Armonizada y aplicada y Recursos Contractuales europeos.
  • Normas de interoperabilidad lingüística
  • Tabla de correspondencias en los criterios de selección DEUC y e-CERTIS

Organizativas

  • Plan nacional de Implantación de la contratación pública electrónica
  • Gestión del Cambio y la comunicación.
  • Formación y capacitación de los agentes.
  • Voluntad política para impulsar el mercado único. Tribunales agiles que penalicen las actuaciones contrarias a las Directivas.
  • Generar un relato a nivel nacional y europeo que indique porque necesitamos la contratación pública electrónica y cuales son las vías para conseguir este objetivo, indicando las intervenciones necesarias en todos los niveles: institucional, organizativo e individual.

Reflexiones.

En Europa hay que ser más serios en cuanto a los objetivos y las herramientas. No se puede pedir un objetivo sin facilitar y poner a disposición los recursos para alcanzarlos. Esa es una de las mayores perversiones de la gestión y se llama “doble castigo”: me das la responsabilidad pero no me das los medios. Y sobre todo, si la magnitud del cambio requiere montar un sector industrial nuevo (productos y servicios), hazlo bien desde el principio. Llevamos 20 años.

Y seguimos ignorando los sistemas de información y su necesaria industria. Seguimos tratando de mejorar las normas pero nos permitimos obviar su cumplimiento, una y otra vez. Tratamos de conseguir, en un alarde imaginativo que la norma perfecta en la cabeza de los juristas consiga los resultados deseados como por arte de magia. Se necesitan medios y personas que sepan usarlos. La tecnología avanza y no espera a nadie. No tiene sentido perder las oportunidades de emplear tecnología útil y productiva en el mercado de contratación pública.

En España la cuestión más grave es la falta de atención por parte de los dirigentes políticos y administrativos. Conozco muchos proyectos de transición y creo que son manifiestamente mejorables. El problema que producen los fracasos en este tipo de proyectos es de naturaleza doble:

  • Por un lado se pierde tiempo, presupuesto y compromiso de los agentes implicados. NO ES UN RETO TECNOLOGICO, ES UN RETO ADAPTATIVO. Caemos en la apatía y en la desidia porque aparentemente a nadie le interesa despilfarrar presupuesto público.
  • Y sobre todo se pierde el beneficio demostrado y demostrable del uso eficiente del formato electrónico en la contratación pública, que como ya nos han dicho genera déficit, corrupción, falta de transparencia y ausencia total de rendición de cuentas.

En los próximos tiempos se van a acelerar los cambios. Trataremos de aplicar conocimiento, control y pasión a esta transición para que nos salga lo mejor posible. Seguimos.

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