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Con más voluntad (a la fuerza ahorcan) que acierto, seguimos asistiendo a la digitalización de todos los servicios de contratación en el sector público.

En el territorio nacional, no detecto aún (no significa que no se esté produciendo)  ningún atisbo real de coordinación, cooperación ni colaboración,  para generar el mercado único digital de la contratación pública que las directivas comunitarias persiguen.

Todavía seguimos tratando de cumplir la ley en su literalidad (que se ha demostrado algo difusa) aunque no se consiga en su espíritu. Ya habrá tiempo y presupuestos.

Aún no hemos entendido del todo, que las tecnologías de la información no son neutrales y que digitalizar, no es hacer en digital lo que hacíamos antes en papel y ya está. Digitalizar lo cambia todo. Ya hemos visto algunos ejemplos: la música, los medios, la salud, el valor de las empresas…

Pero después de los días de ruido y furia que estamos soportando, vendrá la calma. Y poco a poco nos iremos enfrentando y entendiendo al nuevo escenario de la contratación pública: los datos.

Y esos datos serán la base de la transformación digital del servicio de contratación que algunos servicios de contratación ofrecerán a sus territorios con el fin de mejorar la sostenibilidad y el progreso de los mismos. Creo.

La Economía de los datos.

Ayer asistí a la presentación del libro “la Economía de los Datos, Riqueza 4.0”  del profesor Emilio Ontiveros y Verónica López Sabater. Durante la presentación quedo bastante claro que estamos entrando en lo que se conoce como “la cuarta revolución industrial”, que viene a definirse como aquella en la que el dato (ubicuo, generalizado e hiperconectado) se  convierte en insumo fundamental de cualquier proceso económico.

Sin embargo, el dato en su estado inicial (el resultado de una transacción) y unitario carece de valor. Pero agregado, tratado, y analizado científicamente, puede identificar las tendencias del mercado (oferta y demanda) ayudando a identificar la previsibilidad, la certeza,  los gustos del consumidor….(los factores que determinan el éxito o el fracaso de políticas públicas)..

Es decir, a revolucionar la gestión económica tal y como la conocemos hoy en día.  Y también y no menos importante, la gestión social y hasta si me apuran el contrato social entre los individuos y el estado.

Los datos de la contratación pública.

En el servicio de contratación de cualquier organismo público, tener datos de calidad y realizar un tratamiento científico de los mismos, podría tener un impacto muy positivo en los resultados que este servicio de contratación ofrece a la sociedad. Y como hemos comentado, los datos son la base para la transformación digital que en algunos servicios de contratación seguirá a la digitalización obligatoria.

Si además esos datos se agregan de forma conveniente, tal y como está reclamando la Comisión Europea, los impactos pueden ser aún más positivos ayudando a diseñar las políticas públicas que implementan nuestras instituciones.

Y entonces ¿Dónde está el problema?

Adaptar este nuevo escenario a los requerimientos del recién estrenado Reglamento General de Protección de Datos de la Unión Europea, y sobre todo (y no es nuevo) fomentar el aprendizaje y la formación continua en ciudadanos, empresas y funcionarios para entender la nueva realidad en la que ya nos estamos moviendo. Y en la que se van a tener que desenvolver todos los servicios de contratación del sector público. Creo.

Todo apunta a que el mundo de la contratación pública, tal y como lo conocemos, toca a su fin. Se acaba.

La nueva ley va a rematar el mundo de la contratación pública actual y va a generar uno nuevo. O al menos eso nos parece a algunos. El nuevo mundo de la contratación pública va a ser un mundo digital en consonancia con el mundo que nos rodea.

No. El mundo digital tampoco es perfecto. Es decir, habrá que seguir inventando mundos nuevos. Pero vamos paso a paso.

Los mundos no se mueren solos, ni se mueren en paz. Tal y como podemos ver en otros entornos y nos recuerda Juan Carlos Casco en su entrada Mi mundo se ha muerto, Nuevos mundos y espacios de poder.

También nos dice que hay varias estrategias personales (diferentes de las estrategias institucionales y organizacionales) para enfrentarse a los mundos que vienen y van. Y nos relata que al menos tres son las estrategias personales más habituales:

• Resistencia y oposición (luchar contra el cambio: no aceptarlo).
• Reformista (hacer pequeños cambios pero sin saltar de mundo: aceptar a regañadientes).
• Disruptiva (cambiar con el cambio: abrazar el nuevo mundo y fluir con él).

Creo que la nueva ley de contratos del sector público no favorece mucho las dos primeras opciones de cómo enfrentarnos individualmente a este nuevo mundo. Y por tanto, es posible que salgan algunas corrientes de rechazo generalizado al nuevo mundo de la contratación. Pero la tendencia más probable será, creo, la disruptiva. Sobre todo porque todo apunta a que los ciudadanos están generado una opinión publica de rechazo tanto a la clase política como a las instituciones ineficientes que han permitido llegar a este estado de cosas.

Todos los nuevos mundos requieren nuevas formas de hacer. Y esos nuevos modos, parece que van a ser digitales. Y por tanto nos van a requerir a nivel individual que aprendamos rápido las nuevas formas digitales de relacionarnos y de actuar.

Y es verdad que habrá mucha tecnología, pero lo que habrá realmente será la necesidad de aprender y de aprender muy rápido y si es posible barato. Cómo comenta Javier Martinez Aldanondo en su revista Catenaria, “Aprender sin hacer no es aprender”. O dicho de otra forma solo se aprende haciendo. No vivimos en la sociedad del conocimiento, vivimos en la sociedad del aprendizaje (continuo y rápido) como nos recuerda José Antonio Marina.

Y ahora nos toca a todos aprender a hacer, haciendo. Y eso significa fundamentalmente digitalizar la contratación pública aprendiendo a utilizar y a sacar el máximo provecho al formato electrónico en todo el ciclo de vida del proceso de contratación en cualquier organismo público.

O lo que es lo mismo, documento, firma, expediente, notificación y registro electrónico, pero también relaciones electrónicas con los proveedores (publicación, oferta, contrato, pedido, factura, pago), archivo y custodia electrónica de documentos, junto con la ineludible seguridad electrónica.

Pero, sobre todo, y en mi opinión, el verdadero nuevo mundo viene de la mano de la explotación de los datos de la contratación.

Los datos siempre tienen un uso primario y transaccional (pagar una factura) y un uso secundario y estratégico (como, cuando, de quién, …. estoy recibiendo las facturas de mis proveedores).

Ese uso secundario estratégico de los datos es el que va a generar el nuevo mundo de la contratación pública. A los gestores de la contratación es probable que no les llame mucho la atención este uso secundario de los datos, pero los políticos, las empresas y los ciudadanos, individual y colectivamente van a demandar, y mucho, este tipo de servicios basados en la transparencia y en la analítica (big  data e inteligencia artificial aplicada a la contratación pública).

Ese, quizás, podría ser el nuevo mundo de la contratación pública, al que nos vamos a enfrentar individualmente. Lo digital solo es un medio, muy potente si se usa bien, y un inconmensurable despilfarro si se usa mal. Y la probabilidad de usar mal lo medios digitales en la contratación pública es muy alta. (No tengo referencias aún de que haya un PLAN NACIONAL DE IMPLANTACIÓN DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA).

Pero no hay que engañarse, ni va a ser fácil ni vamos a dejar de ver a todos los poderes y a los individuos que los detentan, queriendo renovar sus privilegios con reformas para que nada cambie. Porque los cambios de mundo traen cambios de poder y hay muchos individuos que van a querer que todo siga igual, aunque sea a costa de prolongar la agonía de un mundo insostenible (lo han dicho este año en Davos).

Sigo preparando la entrada sobre tecnología y contratación pública, pero me ha parecido que mucho antes de la tecnología están las personas y su (nuevo) mundo.

Hay una frase que se repite continuamente en casi todos los congresos y seminarios de la contratación pública en relación a los cambios que la nueva ley de contratos quiere introducir: pasar de un servicio instrumental a un servicio estratégico.  

A mi modo de ver, un servicio instrumental requiere de un conocimiento profundo de los límites (leyes), herramientas (tecnología) y contexto (cultura) que debe aplicarse a un contrato específico (la micro contratación). Y un servicio estratégico, trata de identificar que metas o futuros podríamos alcanzar con el servicio de contratación en su conjunto (la macro contratación: que conocimiento nos ofrece la analítica de todos los contratos de un organismo, de una región, de un estado, o de Europa en su conjunto). Los conocimientos y la preparación previas (la profesionalización) son bastante distintas para ambos propósitos, la micro y la macro contratación. Pero ambos son necesarios. No estoy seguro de que una misma persona pueda ser super especialista en los dos ámbitos, pero el servicio de contratación necesita disponer de conocimiento suficiente en los dos terrenos.

En cualquier caso, y para ambas vertientes necesitamos tecnología y capacitación (la tecnología está disponible, la capacitación es cada vez más escasa por el aumento de la demanda).

Por un lado la tecnología y la capacitación nos deben permitir la tramitación digital de todo el expediente (esto producirá datos fiables y de valor en muchas dimensiones, con unas características de variedad, volumen y velocidad – big data-). Por el otro lado, con estos datos  aplicando la analítica podremos identificar patrones de comportamiento en compras y en gestión (macro contratación).

También podremos diseñar, planificar, ejecutar y ajustar en tiempo real políticas públicas basadas en datos:  convertir la contratación pública en un instrumento estratégico. Dado el volumen de recursos que el servicio de contratación moviliza, este instrumento estratégico podría llegar a ser el más potente y versátil que pueden tener las sociedades modernas para garantizar su sostenibilidad. 

A pesar de estas necesidades, en la ley que va a provocar todos estos cambios, la parte de transición al formato electrónico brilla por su ausencia. Se limita a tres disposiciones adicionales  en las que se habla del “qué”, pero muy poco sobre el “cómo”.

Por el contrario, sí se hace una clara alusión y se organiza la gobernanza de la contratación pública.  Y en mi opinión este es el elemento que podría habilitar la materialización de la contratación pública como instrumento estratégico.  Eso sí siempre que la digitalización de los 21.000 órganos de contratación (esa digitalización cuyo “como” no se ha indicado en la ley) garantice la obtención de datos de calidad en formato y en tiempo de todo el proceso de contratación pública, y sobre todo, permita seguir realizando el servicio sin provocar caos y desorganización.   

La Gobernanza de la contratación pública

Pues bien, en la reciente ley de Contratos del sector público aparece como novedad dentro del LIBRO CUATRO: Organización administrativa para la gestión de la contratación y específicamente en el TITULO I Órganos competentes en materia de contratación.

En el minuto 1h 02’ 34” durante 12 minutos aproximadamente Auxi Honorato de Unidos Podemos lo explica bien en este video. Por cierto, si os gusta la contratación,  no os perdáis en el mismo video, las explicaciones de las novedades de la nueva ley por Paco Blanco.

Yo voy a tratar de exponer esta estructura de gobernanza de forma resumida. Y añadiré mis comentarios al final desde el punto de vista tecnológico organizativo que es el ámbito donde puedo aportar más, o tengo un criterio más fundamentado.

De forma muy resumida comentamos los siguientes elementos:

• La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.
• El Comité de Cooperación en materia de contratación pública
• La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación pública.
• La Estrategia Nacional de Contratación Pública

La junta Consultiva de Contratación pública del Estado. 

Es el órgano (colegiado) específico de regulación y consulta en materia de contratación pública del sector público estatal (de toda, también de los sectores excluidos), con las funciones de:

• Promover la adopción de las normas
• Aprobar las recomendaciones generales
• Informar sobre las cuestiones que se le sometan
• Coordinar las obligaciones de información

Cada tres años enviará a la Comisión Europea un informe de toda la contratación pública por encima de los umbrales.

El comité de Cooperación en materia de contratación pública 

Se crea en el seno de la Junta Consultiva.

Es un órgano de coordinación entre todos los poderes públicos en materia de contratación.  Además, tiene que elaborar la propuesta y de la Estrategia Nacional de Contratación pública, del que hablaremos más adelante.

Este Comité es un órgano colegiado que actúa en Pleno o por  Secciones, que son las que preparan los temas que se abordan en el pleno. Y tendrá, al menos, las siguientes secciones.

• Regulación de la contratación
• Información cuantitativa y estadística en materia de contratación
• Supervisión de la contratación pública
• De contratación Pública electrónica y de supervisión de la Plataforma de Contratación del Sector Público
• De supervisión del Registro Oficial de Licitadores.

Este comité es el encargado de coordinar la implantación nacional de la contratación pública electrónica y su coordinación con Europa.

Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación 

Se adscribe al Ministerio de Hacienda y Función pública y su finalidad es velar por la correcta aplicación de la legislación en particular promover la concurrencia y combatir las ilegalidades en relación con la contratación pública.

También es un órgano colegiado y se le asignan las siguientes funciones:

• Coordinar la supervisión e materia de contratación
• Velar por la correcta aplicación de la legislación
• Velar por el estricto cumplimiento de la legislación
• Promover la concurrencia
• Velar por la trasparencia en la contratación, en particular a lo relacionado con los conflictos de intereses 

Para ello

• Aprobará la Estrategia Nacional de contratación pública propuesta por el Comité de Cooperación.
• Emitir informes y realizar encuestas
• Realizar estudios relacionados con la contratación
• Remitir informes a Hacienda

Además, tendrá que realizar un informe de supervisión cada tres años que remitirá a la Junta Consultiva y que formará parte del informe que la Junta tiene que enviar a la Comisión Europea.

También elaborará un informe anual con las conclusiones de la actividad de supervisión realizada

Estrategia Nacional de Contratación Pública. 

Es el instrumento jurídico vinculante, aprobado por la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación con una duración de cuatro años para abordar entre otros los siguientes temas:

• El análisis de los datos disponibles
• La mejora de la supervisión de la contratación pública
• El análisis de los mecanismos de control de legalidad ex ante y ex post
• La elaboración de manuales y guías de buenas prácticas
• Promover la profesionalización

La Estrategia buscará los siguientes objetivos

• Combatir la corrupción
• Incrementar la profesionalización
• Promover la eficiencia económica
• El uso de la contratación electrónica integral (en todas las fases)
• Utilizar la contratación pública para apoyar la inclusión social, el medioambiente y la innovación
• Promover la participación de las pymes

Esta estrategia se propone por parte del Comité de cooperación a la Junta Consultiva que lo presenta para su aprobación a la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión. Una vez aprobada se remitirá a la Comisión europea. El Consejo de Ministros tomará nota y un mes después de su aprobación se publicará en la Plataforma de Contratación del Sector Público.

La primera estrategia se aprobará en un plazo de 9 meses a partir de la publicación de la ley. Las posibles estrategias elaboradas por las Comunidades y Ciudades Autónomas deberán ser coherentes con la estrategia nacional

Mis reflexiones.

Hay mucha mezcla excesiva de funciones cruzadas lo que puede dar una falta de responsabilidad a la hora de establecer y verificar los resultados. Esto puede devenir en una función general muy burocrática y carente de la agilidad que los tiempos requieren. Es decir, es un momento de tomar decisiones, y asumir riesgos porque los cambios del entorno no nos dejan permanecer inmóviles. La inmovilidad nos proporciona los mismos resultados. Y no son los resultados que se pretenden.

La transición al formato electrónico, la digitalización total del servicio, va a ser un reto de primera magnitud en cuanto a coordinación y formación. Y la ley, aunque con un carácter reglamentario muy marcado, sin embargo, no reglamenta prácticamente nada en lo que a la digitalización se refiere. Y ya sabemos que los proyectos de tecnología y sobre todo de este volumen tienen un alto índice de fracaso cuando se hacen las cosas muy bien. Cuando las cosas no se hacen muy bien el fracaso es prácticamente una certeza.

Después de la digitalización, que debería de ser más o menos uniforme, vendrá la transformación digital de la contratación pública. Es decir, con datos fiables, de calidad, en tiempo y forma, se pueden tomar decisiones mucho más acertadas en relación al 20 % del PIB. Y eso lo cambia todo. Pero esta transformación digital será algo muy desigual. Dependerá de la ambición de cada organismo público en hacer que su tejido productivo y su avance social vayan coordinados, utilizando la tecnología y el derecho para el bien común. Esto es más fácil decirlo que hacerlo.

La estrategia tiene dos grandes caras: la definición y la ejecución. Hay muchos autores que dicen que una impera sobre la otra. Yo creo que ambas son fundamentales, pero sobre todo, y en mi opinión, lo que deben ser es auto reformables. Me explico. La definición es esencial, pero la ejecución irá dando datos que deben permitir variar la definición en función de los resultados que se vayan consiguiendo.

La cooperación se fuerza a través del Comité de Cooperación, pero echo de menos un esfuerzo especial en materia de coordinación y cooperación con los esfuerzos europeos de generación de un mercado único.

En relación a la Estrategia, a lo mejor, sería útil empezar a pensar en un cuadro de mando integral con los objetivos estratégicos (4 dimensiones con sus indicadores) identificados y publicarlos (comunicar la estrategia y aunar los esfuerzos en una dirección visible). Y para confeccionar el documento de la estrategia nacional generar un mapa estratégico básico que permita visualizar y entender cada uno de los posibles objetivos parciales que permiten alcanzar los objetivos globales.

Cuando se publicó la nueva ley, Guillermo Yañez, me llamo y me comentó que me habían hecho caso y que en artículo 334 de la ley se describía la estrategia de Contratación Pública. Guillermo me sobrevalora mucho, gracias Guillermo. Pero lo que yo sugería era un Plan Nacional de Implantación de la Contratación Pública electrónica, aquí, aquí y aquí, que es lo que yo creo que hay que hacer para ejecutar parte de esta estrategia (la digitalización). Y eso es lo que yo sigo echando de menos. Pero no pierdo la esperanza.

Seguimos.

Estaba preparando una entrada que publicaré próximamente sobre tecnología y contratación pública, y al tratar de identificar las razones por las que un organismo público tiene que utilizar tecnología para su servicio de contratación y qué tecnología debería utilizar en función de su propósito, he sentido la necesidad de aclarar algunos conceptos previos sobre el contexto social en el que nos movemos y sobre la propia tecnología.

Estos conceptos previos al (buen) uso de la tecnología son los siguientes:

El contexto y la tecnología.

La sociedad, la humanidad, avanza. O al menos eso parece. Y lo hace con ayuda de la tecnología.  Pero la tecnología no es neutral, o mejor dicho no puede ser neutral. Es buena o mala según para qué y cómo la utilicemos.  También suele ser cara al principio, pero es terriblemente deflaccionaria si triunfa. Y si no triunfa, su precio  deja de tener trascendencia.

Un ejemplo que puede ser paradigmático lo podemos ver en las redes sociales en Internet:  Habíamos identificado una “primavera árabe” a través de las redes sociales y con el tiempo nos hemos encontrado con las “fake news”.  ¿Esto significa que las redes sociales son malas?. No. Significa que hay que saber regularlas (no es fácil) y que las puedes usar bien o las puedes usar mal. Por cierto, para saber regularlas hay que tener una masa crítica de juristas que entiendan y apliquen la tecnología haciéndola converger hacia el bien común. Insisto, no es trivial.

El poder y los sistemas de información.

Todos los sistemas de información replican la estructura de poder del organismo que los crea.

Si tengo una arquitectura institucional con un poder distribuido y trato de poner sistemas centralizados, por algún sitio se van a producir grietas y fisuras que impedirán conseguir los resultados. Y viceversa. Si tengo un poder central y diseño sistemas de información distribuidos no van a funcionar bien.

El cambio, ese iceberg que nos engaña una y otra vez.

Introducir cambios en una organización tiene múltiples facetas y actividades (no siempre obvias –efecto iceberg-) que deben ser coordinadas:

• La gestión de proyecto, que representa la parte tecnológica y de gestión de recursos hasta terminar en la entrega del producto o servicio en cuestión. O ambos muchas veces.
• La gestión del cambio, que representa todos los cambios que la organización tiene que hacer para asimilar como la tecnología incide en su cultura, en sus relaciones, y en sus formas habituales de hacer. Esta gestión del cambio comprende temas tales como: la comunicación, gestión de los interesados, formación, cambios de estructuras, cambios de poder, cambios de procesos….

La profesionalización, o como aprender más rápido que lo hace el entorno.

Este es un tema sensible y difícil. Cuando el sector público compra lo hace siguiendo las leyes. Estas leyes tienen unos principios de trasparencia, concurrencia, igualdad de trato, integridad, eficiencica… que principalmente tratan de proteger el bueno uso de los recursos públicos. Pero esto, no tiene por qué estar reñido con el resultado que tenemos que obtener en el proceso de adquisición: Comprar de forma ágil y con el mejor resultado posible.  Y esto, en algunos casos,   no lo estamos consiguiendo.

Cuando analizamos a los profesionales de la contratación privada, vemos que tienen muchas más capacitaciones que las jurídicas. Por ejemplo:

• SRM (Supplier Relationship Mangement), Gestión de proveedores
• Sourcing, Gestión de fuentes de aprovisionamiento y estudios de mercado,
• Procurement, Gestión de adquisiciones.
• Gestión de Categorías de bienes, productos y servicios
• Gestión de Contratos
• Analítica de compras
• Cuadros de mando.
• Gestión de Riesgos
• Cuentas a pagar y gestión financiera de compras.
• Gestión de la reputación de proveedores

Y todas estas capacidades están habilitadas por herramientas que suelen tener en la tecnología de la información su piedra angular. Es decir, los gestores de compras privadas no suelen ser analfabetos digitales. Y usan la tecnología para amplificar los resultados de sus esfuerzos.

Aplicando esta información para reflexionar sobre la contratación pública electrónica.

A modo de comentarios:

• Cuando queremos introducir sistemas de información en algo tan voluminoso y complejo como la contratación pública, es conveniente que, de forma individual y organizativa, pensemos que es lo que queremos conseguir:
  • generar una visión compartida y ser capaces de conceptualizarla,
  • comunicarla con la mayor honestidad posible, y
  • convencer a los interesados de cual es el mejor camino para conseguir esta visión

• Hay que tratar de ser coherente con el resto del contexto en el que nos movemos, institucional, colectiva e individualmente. Si el poder está distribuido, utilizar sistemas centralizados no va a generar los resultados previstos. La excusa de falta de conocimiento técnico (analfabetismo digital) o falta de presupuesto (para los sistemas de información pero sí para lo demás) no va a paliar la falta de resultados del servicio de contratación.

• No llevar a cabo una detallada y, a veces costosa, gestión del cambio hará que de forma cierta nuestro proyecto sea un fracaso: mayor plazo, mayor presupuesto, menor alcance. Esto está garantizado. La gestión del cambio hay que trabajarla mucho y con muchos.

• La tecnología que hoy parece cara, mañana será muy barata si se usa mucho y bien. En algún momento, surgirá una nueva tecnología que si triunfa y la usamos bien nos hará más capaces a un menor coste. Y así sucesivamente.

• La profesionalización del servicio de contratación debería dirigirse a tratar de paliar algunas de las carencias actuales identificadas en algunos servicios de contratación:
  • Agilidad
  • Integridad
  • Eficiencia
  • Innovación
  • Inclusión social
  • Medio Ambiente
  • Fomento de la participación de pymes

Para ello habría que preparar la formación y capacitación adecuada para cada individuo agente del servicio de contratación en función del tamaño, el propósito y las expectativas de cada organismo.

Estas reflexiones, deben siempre estar personalizadas en función del propósito explícito que cada organismo persigue con su servicio de contratación y los individuos que lo gestionan.

La contratación pública es compleja y el servicio y las personas que la soportan tienen que innovar en múltiples áreas para adecuarse a la nueva regulación y a las exigencias del cambiante contexto social.

La semana pasada estuve en una reunión de OpenPeppol, la red que puede habilitar el mercado único de contratación pública, junto con el programa CEF DIGITAL (Connecting Europe Facilities with Building Blocks). La sensación es que se avanza pero despacio.

Por otra parte, en los últimos meses he asistido a muchos seminarios y congresos que tratan de explicar la reciente aprobada ley de contratos del sector público. La ley 9/2017 de 8 de noviembre, con un plazo de entrada en vigor del próximo 8 de marzo de 2018.

La complejidad del entorno requiere un rediseño del servicio de contratación.

Para que este servicio de contratación pública cumpla de forma efectiva con estos plazos y los resultados previstos hay que resolver algunos puntos previos:

• Formación de los agentes que intervienen en el servicio de contratación. Hay que capacitarles y conseguir autonomía y maestría en la nueva regulación jurídica y en las tecnologías básicas que se requieren. La tecnología como habilitadora no como directora.
• Sistemas de información que habiliten el formato electrónico de estas funciones y sus servicios asociados (notificaciones, archivo, factura….):
  • La licitación electrónica – es lo que nos demanda la Comisión Europea, utilizando estándares que habiliten el mercado único
  • La contratación electrónica – es lo que nos demanda las ley de Procedimiento Administrativo común, utilizando estándares que habiliten la interoperabilidad administrativa.
• Rediseño del Servicio con la coordinación de todas las dimensiones del problema: Política, Jurídica, Organizativa, Técnica, Económica, y Social. La solución, que va a implicar el cambio profundo en el servicio de contratación, tiene que tener las aportaciones de todas estas dimensiones. Casi siempre con intereses contrapuestos.

Los cambios no son estéticos.

La contratación pública no ha cambiado su naturaleza ni sus principios. Por tanto el servicio de contratación pública sigue teniendo la misión de proporcionar bienes y servicios a los departamentos que los demanden dentro del sector público. Siempre, con procedimientos generados en un régimen de trasparencia, integridad, igualdad de trato, concurrencia,  proporcionalidad,  subsidiariedad….

Pero la ley y las directivas de contratación en las que se basa, quieren cambiar sus resultados y sus medios, porque el contexto ha cambiado. El servicio de contratación tiene que cumplir, además, con las estrategias diseñadas en la Estrategia Europa 2020, y para eso los medios tienen que ser electrónicos, con el fin de poder utilizar la ingente cantidad de datos que se producen y así, mejorar o innovar el propio servicio y sus resultados.

Sin lugar a dudas el cambio en el contexto social en el que se desarrolla el servicio de contratación es continuo. La sociedad experimenta cambios profundos en un entorno VUCA (volátil, incierto, Complejo y Ambiguo). Cambios que están liderados por nuevas tecnologías y relaciones sociales que lo cambian todo: Inteligencia Artificial, Economía circular, Plataformas globales, Industria 4.0, Relaciones laborales, Hiperconectividad, Desigualdad creciente, Crisis de distintas dimensiones…

Todo ello introduce cambios complejos en entornos complejos. Sin tener mucho tiempo para reflexionar y entender las consecuencias de todo lo que hacemos y de por qué nos pasa lo que nos pasa.  Solo podemos sentir y comprobar qué todo cambia. Y que seguir el ritmo de los cambios nos puede desquiciar….

Hay una sensación de imperiosa necesidad de aprender y desaprender. Rápido y de forma continua. Hay que utilizar sistemas de información cuyo comportamiento lógico ignoramos. Hay que renunciar a entender su causalidad y solo podemos asistir a ser notarios de la correlación de hechos que nos muestran. Da vértigo, cuando no miedo. Pero la decisión de parar, aparentemente no está prevista.

La teoría está clara. Incluso diría que los medios tecnológicos están disponibles. Pero no hay espacios de coordinación habilitados. Y estos espacios se requieren al menos en dos planos: el plano organizativo, y el plano institucional.   A nivel organizativo de cada organismo con los individuos que gestionan el servicio. Y a nivel institucional, con la coordinación entre los nuevos órganos de control y coordinación creados por la Ley 9/2017, y los organismos públicos. Esa es mi sensación. Y es el momento de pensar en las personas.

Los planos de la coordinación: dentro y fuera

En el primer plano, la coordinación de las personas, requiere la generación de espacios de intercambio de experiencias y conocimiento. Es importante que estos espacios estén habilitados y que haya facilitadores efectivos que, potenciados por el líder de cada organismo, sean capaz de aunar los esfuerzos de todos los involucrados para alcanzar en tiempo y forma los resultados previstos. No va a ser fácil. Las técnicas de diseño de servicios utilizando los principios de Design Thinking pueden ser muy útiles en esta área, si se hace bien.  En mi opinión siguiendo las recomendaciones que hace Amalio Rey en la reciente entrada sobre “cuando importa más el proceso”.

En el segundo plano, hay un comité de cooperación y una estrategia pendiente para la implantación a nivel nacional. Creo que hay que esperar y ver que propone este Comité para ponernos manos a la obra. La complejidad es grande y no va a ser fácil en ningún caso. En este último plano hay que añadir no solo se trata de la coordinación, siempre difícil, entre los distintos niveles de la administración nacional, sino también de la coordinación con el nivel europeo.

Y no hay que olvidar como siempre hacemos, al mercado. El mercado es la mitad del éxito del cambio. El mercado y los ciudadanos tienen que apoyar y entender el cambio por qué se hace, como se hace y qué se hace, para alcanzar los resultados previstos.

Una reflexión final.

Creo que lo fundamental que tiene que perseguir el servicio de contratación en  todo este proceso de innovación es por un lado, seguir proporcionando bienes y servicios en tiempo y forma a los departamentos solicitantes del sector público, y por otro,  proporcionar datos reutilizables por los propios organismos, por las instituciones y por las empresas y ciudadanos, para obtener a través de esos datos (valor de los usos secundarios) lo que la sociedad necesita ahora: obtener el máximo valor posible a partir del presupuesto empleado en el servicio de contratación pública: el 20 % del PIB.

Escuchar, Aprender, Compartir, Cooperar, Pensar, Planear, Hacer, Probar, Comprobar, Repensar, en la medida que podamos y con el mejor espíritu posible, es lo que toca ahora. Creo. Pero, aun así, no va a ser fácil.

En esta entrada, voy a exponer mi personal opinión alrededor de la participación de empresas y ciudadanos en la contratación pública: la contratación participativa.

Esta entrada es la tercera de la serie que estaba compuesta de los siguientes elementos:

1. La contratación electrónica
2. La contratación estratégica
3. La contratación participativa (esta entrada).

Esta visión de conjunto sobre la contratación, es la que nos permitiría entregar por parte del servicio de contratación unos resultados que puedan apoyar la sostenibilidad de un modelo social que actualmente aparece como desequilibrado.

La contratación pública: una visión explicada.

En mi opinión, la contratación pública es un servicio ofrecido por el sector público para dotar de bienes y servicios (contratar) a los departamentos de los organismos públicos para que, estos a su vez,  puedan cumplir con sus obligaciones: dar servicios a ciudadanos y empresas.

Si analizamos todos los componentes de la contratación pública, solo algunos de ellos son específicos y propios de las funciones de la administración. En la compra pública intervienen tres estamentos, el político, el jurídico y el organizativo. Y se reparten entre ellos tres grandes áreas de actuación. Más o menos como sigue:

1. el Por qué, y cuando compro, lo decide, más o menos, el órgano de contratación, que representa al estamento político.

2. Como compro. Son los órganos jurídicos y de intervención, los que interpretan las normas y deciden como son los procedimientos para realizar las compras. Esta es la función netamente administrativa.

3. A quién compro y como se materializa el procedimiento. Es la parte operativa, la que consigue la compra de la mejor forma posible.

Los ciudadanos y empresas, son los receptores del valor que genera este servicio. Si tenemos en cuenta que este servicio supone más del 20 % del PIB europeo y un coste cercano al 40 % del presupuesto de cualquier organismo del sector público, y que sus efectos (buenos o malos) repercuten de forma directa en la calidad de los servicios finales entregados por los departamentos, hemos de reconocer que estamos hablando de algo muy relevante que deberíamos cuidar entre todos. Los ciudadanos también. Y esa es la parte de contratación participativa.

La contratación puede ser una herramienta para el progreso social.

Un poco de contexto…

Las características centrales de las sociedades occidentales modernas son:

1. las economías de mercado,
2. los sistemas de bienestar relativamente extensos y
3. el estado de derecho presidido por la democracia representativa.

Los tres elementos han sido objeto de críticas sostenidas en los últimos años. En esta entrada de la RSA (Royal Society for the encouragement of Arts, Manufactures and Commerce) titulada Mente profunda y Reforma profunda , podéis leer los principales ataques que han venido experimentando estos tres elementos y sus consecuencias, así como cuales podrían ser las opciones para mejorarlos.

El resumen es que:  ‘democracia, estado de bienestar y capitalismo financiero; ni puedo vivir con ellos, ni puedo vivir sin ellos ‘. Pero actualmente están desajustados. 

Y como posible solución para arreglar su estado actual, se ofrece la coordinación de las tres formas activas que ya han dado resultado en las sociedades modernas:

• la jerarquía (el estado)
• la individualidad (el mercado) y
• la solidaridad (la justicia social y el sentido de pertenencia).

Entendidas como un sistema. Y no olvida un cuarto elemento que es el que quiere combatir: la fatalidad (la sensación de que no podemos evitar obtener colectivamente resultados que nadie quiere).

Su reflexión final es tratar de atacar el problema como una visión sistémica de las tres formas activas (pone ejemplos de que la colaboración entre estas tres formas ha obtenido los mejores resultados de la historia de la humanidad) y actuar siguiendo las técnicas del emprendimiento: no hay soluciones mágicas ni están escritas, hay que encontrarlas con perseverancia, ahínco, esfuerzo y sobre todo honestidad.

Y ahora, mi visión para que la contratación pública con sus tres dimensiones: electrónica, estratégica y participativa, colabore en generar un servicio de contratación que ayude en la solución expuesta en los párrafos anteriores.

La contratación participativa.

Es una herramienta que puede ayudar mucho a encontrar el cambio social que estamos buscando.

• El Estado puede aumentar las desigualdades, si no actúa con trasparencia, y permite la participación activa y responsable de los ciudadanos.
• El mercado tiende por naturaleza a la desigualdad, excepto si se ofrecen las mismas oportunidades a todos en un régimen de equilibrio de información (contratación pública e innovación), y
• la solidaridad y el refuerzo de la identidad (contratación con inclusión social y respeto al medio ambiente).

Los cambios no los producen las instituciones, los producen los valores. Si la sociedad es capaz de introducir y demandar estos valores (los que aparecen en las directivas de contratación) en una herramienta con tanto potencial como la contratación pública y ejerce control y rendición de cuentas, es posible que se puedan revertir algunas malas consecuencias que ahora estamos sufriendo, y mejorar los resultados del servicio de contratación.

Y esa es la razón fundamental para entender la contratación participativa.

Una contratación participativa que tiene que estar apoyada y soportada por la tecnología. Pero este elemento, la tecnología tal y como ha sido expuesto anteriormente, no es neutral. La tecnología tiene que estar regulada de forma dinámica para que ofrezca siempre el máximo beneficio social (también en la contratación), no el máximo beneficio empresarial. Sobre todo, teniendo en cuenta que terminaremos utilizando muchas de las nuevas tecnologías que están madurando como: la Inteligencia Artificial, el Internet de las Cosas, el blockchain, y el software libre.

Los ámbitos de actuación de la contratación participativa

Esta contratación participativa tiene que tener, en mi opinión, los siguientes ámbitos de actuación:

• Control sobre el proceso de contratación y en algunos casos incluso sobre el bien o servicio que se contrata. Se ha expresado en el reciente congreso de Ciudades democráticas en Medialab Prado (Amalio Rey ofrece unas píldoras en esta entrada) y Consulcon de la plataforma Decide Madrid. También hay que señalara la iniciativa de Civio con Medialab Prado para fomentar la innovación en el proceso de la contratación pública.
• Rendición de cuentas. Con datos que permitan a los ciudadanos y empresas conocer el empleo y la utilidad de sus impuestos. Blockchain puede ser una tecnología útil en este campo. Las iniciativas de Red Flags y los Pactos de integridad, fomentado por Trasparencia Internacional son de destacar.
• Datos en Open data, abiertos y conformes con el nuevo reglamento de protección de datos Europeo GDPR
• Explotación de datos para identificar mejoras posibles tanto del proceso como de los resultados de la contratación pública

Una reflexión 

No es fácil, pero desde luego es posible.

La visión de un sistema, con muchas partes coordinadas entre sí, es la que nos permitirá pensar en todas las dimensiones de la contratación pública. La mejora del servicio vendrá por contemplar todas esas dimensiones. Sin excepción.  Ya sabemos que para todo problema complejo (la contratación pública lo es), siempre hay una solución simple y equivocada.

El espíritu emprendedor de ir descubriendo y validando hipótesis, es la forma de encontrar mejores resultados de los que ahora tenemos.

Y en mi opinión, todo ello nos puede ayudar de una vez a abandonar definitivamente el fatalismo que nos impregna y que solo está en nuestras mentes.

En contratación pública podemos hacerlo mejor. Seguro.

No necesitamos una contratación pública electrónica….necesitamos una contratación pública mejor.

Aprobada y publicada la nueva ley de contratos del sector público, como resultado de la obligada transposición de las directivas de contratación de la Unión Europea, tenemos por delante la difícil tarea de mejorar la contratación pública. En el supuesto caso de que alguien estuviera esperando a la nueva ley para abordar las mejoras que se necesitan, les informo que ya la han aprobado. Ya no hay excusas. Pero aprobar la ley, conocerla, entenderla, criticarla y …. Lo que sea, puede ser condición necesaria para la mejora de la contratación, pero no es condición suficiente. Se requieren muchas más cosas.

Y ¿en que consiste una contratación pública mejor?

Pues en mejorar los resultados que tenemos ahora. Creo que hay una gran mayoría que estamos bastante de acuerdo, que entre todos estamos consiguiendo, alrededor de la contratación pública, resultados que casi nadie quiere. O cuando menos, resultados que son manifiestamente mejorables.

Desde este blog tratamos de exponer opiniones, casi siempre basadas en datos y experiencias, para incorporar los elementos tecnológicos suficientes y necesarios que apoyen una contratación pública mejor. Pero estos elementos, ni son los únicos ni son lo más importantes.

Hay que tener en cuenta todas las dimensiones de la contratación pública de forma participativa y coordinada para poder mejorarla. Estas dimensiones son: jurídica, organizativa, tecnológica, formativa, participativa, de seguridad…

El camino para mejorar pasa, en mi opinión, por incorporar a los protagonistas del servicio de contratación los elementos nuevos que les capaciten para llevar a cabo las mejoras… y que deben contemplar todas las dimensiones antes comentadas.

¿Qué elementos clave sirven para mejorar la contratación?

Para mejorar el servicio de contratación se requieren: mejores decisiones, y una mejor ejecución con mejores datos que apoyen las decisiones:

• Las personas, mediante la profesionalización. Es curioso como la gestión de los ingresos -los tributos- tienen una agencia y una amplia y profusa profesionalización, y el gasto en su vertiente de contratación y compras no goza de los mismos cuidados y reconocimientos. Para tomar las decisiones correctas en contratación, se necesitan las personas mejor preparadas para ello con acceso a los mejores datos posibles.

• Los sistemas, mediante la digitalización. Si las mejores decisiones se tienen que basar en datos, los datos tienen que tener calidad, y tengo que saber cuánto antes cual es el resultado del as decisiones, para mejorarlas, necesitamos sistemas que gestionen las decisiones de forma fácil, rápida y trazable (generen datos y los gestionen en formatos asequibles y reutilizables). La ejecución de las decisiones tiene que ser digital para que sean rápidas, trazables y para que generen datos de calidad y en un formato que pueda alimentar decisiones futuras o reajustar las decisiones actuales.

Pero la contratación pública no empieza en el servicio de contratación. Si hacemos la radiografía de la contratación pública vemos que hay muchos más elementos a mejorar.

¿Que aspectos de la contratación hay que mejorar?

Las preguntas clave de la Contratación y sus posibles mejoras en la profesionalización y la digitalización, podrían ser estas:

• ¿Que compro?: Los departamentos o secciones del organismo público, dirigidos por la dirección política, establecen en base al presupuesto las compras. O al menos las más importantes. Pero hay que atender a todas.
• ¿Por qué compro?: Esta es una pregunta vital porque la rutina suele ser en esto mala consejera. Hay veces que la respuesta es obvia, y otras no lo es tanto. En aquellas cosas cuya respuesta no sea obvia, habría que seguir indagando.
• ¿Para qué compro?: los servicios y resultados que quiero conseguir con la compra, la justificación de la necesidad, pero que pueden ir más allá de la primera impresión.
• ¿Cuándo compro?: La planificación de la compra para atender necesidades que son perentorias y que, si no se satisfacen en su momento, el gasto no consigue ningún beneficio..
• ¿A quien compro?: Dado que movemos presupuesto público tengo que aplicar los principios y las normas de la ley que regula esta actividad. Pero también tengo que identificar los criterios de selección, las prohibiciones de contratar y los criterios de adjudicación… Y si analizo estos datos puedo llegar a conclusiones útiles…
• ¿Cómo compro?: Que procedimientos, qué regulaciones, que soporte jurídico me habilita a invocar al mercado y en qué condiciones.
• ¿A qué precio?: Que estudio o consulta de mercado me permite identificar el precio justo, y sus evoluciones….
• ¿Qué resultados obtengo?: Cuales son los resultados del gasto, que ciudadanos y empresas se han visto beneficiados, y cuales se han visto perjudicados…
• ¿Que quiero conseguir?: Que otras opciones tengo dentro de la ley, en un contexto cambiante como el que vivimos.
• ¿Qué otras consecuencias generan mis compras? Qué externalidades positivas (inclusión social, medio ambiente, innovación) o negativas (polución, precariedad, empobrecimiento social) puedo producir con las compras que hago, y con la posible agregación de demanda en los organismos del territorio.
• ….

¿Cómo hay que mejorar estos aspectos?

Con un ejercicio participativo donde los organismos y los individuos se hagan estas preguntas y de forma honesta y sincera, que en un entorno de máximo egoísmo y máximo altruismo, ofrezcan sus visiones alrededor de la profesionalización y la digitalización del servicio de contratación.

Hay que generar un taller participativo que comprenda la mayor parte posible de las dimensiones comentadas, en el que por cada pregunta se analice lo siguiente:

• Qué respuesta actual tiene esta pregunta en mi organismo.
• Que podría mejorar en general en cada respuesta
• Que podría mejorar fomentando la profesionalización y en qué aspectos habría que incidir en la profesionalización
• En qué y cómo tendría que ayudar la digitalización para ofrecer datos y procesos que alcanzasen las mejoras propuestas.

Un taller de estas características, puede verse en este momento como una pérdida de tiempo, sobre todo ahora que vamos con los niveles de urgencia al máximo. Yo creo, que un taller de estas características ayuda al organismo a entender por qué está haciendo lo que tiene que hacer, y proporciona a los individuos la motivación interna para generar su compromiso (hacer lo que tenga que sea necesario, durante el tiempo que haga falta, hasta que alcancemos los resultados propuestos). Sin ese compromiso la gestión del cambio es poco menos que imposible.

¿Cuál es el ingrediente secreto del éxito de estas mejoras?

Bueno, he de decir, que no es secreto, pero si es escaso.

Estas dos actividades: la profesionalización de los agentes del servicio y la digitalización del servicio de contratación pública terminaran en proyectos específicos del organismo que, debería a su vez, considerar dos vertientes fundamentales, la segunda de las cuales se suele obviar y es definitoria:

• la gestión de proyecto: Un conjunto de actividades muy pautadas, que se focalizarán en la entrega de los productos y servicios que se hayan determinado, tanto en la profesionalización como en la digitalización.

• La gestión del cambio: Un conjunto de actividades, sobre todo internas y lideradas por los responsables de cada departamento dentro del organismo que, aunque tengan una parte importante relacionada con la gestión de proyectos, tiene su foco fundamental en el propio organismo y la forma en que los individuos actúan para gestionar la contratación. La cultura.

En las experiencias que he vivido en distintos organismos, se suele hacer mucho caso a la primera parte: la gestión del proyecto, pero se hace muy poco caso a la segunda: la gestión del cambio. Tanto la profesionalización de los agentes, como la digitalización del servicio son dos actividades que afectan al desarrollo cotidiano del servicio los departamentos y proveedores afectados.

Mi reflexión final.

La gestión del cambio no es el único factor de éxito en la mejora de la contratación. Pero no tener en cuenta una adecuada y liderada gestión del cambio, es apostar por el fracaso de estos dos proyectos: la profesionalización y la digitalización, y por tanto es apostar por el fracaso de la mejora de la contratación pública.

Volvemos a recordar que con el fin de “Aumentar el impacto de la inversión pública a través de una contratación eficiente y profesional” recientemente la Comisión Europea ha generado una serie de comunicaciones para mejorar la contratación pública.

Estos documentos son:

1. Comunicación general sobre la aplicación de la contratación pública,donde se relacionan seis ámbitos de acciones estratégicas prioritarias:
   • asegurar una mayor utilización de la contratación pública estratégica;
   • profesionalizar la labor de los compradores públicos;
   • mejorar el acceso a los mercados de contratación pública;
   • incrementar la transparencia, integridad y calidad de los datos a disposición;
   • aprovechar las nuevas tecnologías; y
   • promover la cooperación entre los entes contratantes. (En esta entrada sobre contratación estratégica ya he comentado que estas seis actividades estratégicas deben ir precedidas por la digitalización previa)
2. Recomendación sobre la profesionalización de los compradores públicos
3. Comunicación sobre el procedimiento voluntario de evaluación ex ante para grandes proyectos de infraestructuras
4. Consulta sobre las orientaciones en materia de contratación pública de innovación, dirigida a todas las partes interesadas (ver en el siguiente enlace; el plazo para responder finaliza el 2 de enero de 2018).

En esta entrada nos vamos a centrar en la recomendación alrededor de la necesaria profesionalización. Y es necesaria porque se introducen elementos tecnológicos y organizativos que fomentan una mayor productividad y mejores resultados, si se usan bien, y una tendencia al caos si se usan mal.

De forma muy resumida exponemos los contenidos de esta recomendación sobre la profesionalización.

CONSIDERANDOS:

1.- La contratación pública es un instrumento para alcanzar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

2.- Las directivas sobre contratación pública de 2014 proporcionan un conjunto de instrumentos que permite a los Estados miembros realizar un uso más eficiente y estratégico de la contratación pública.

3.- Es necesario garantizar la aplicación eficiente de las normas de contratación pública en todos los niveles.

4.- Los compradores públicos necesitan estar en condiciones de contratar de acuerdo a las normas más exigentes de profesionalidad.

5.- Se entiende que el objetivo de la profesionalización es reflejar la mejora general de toda la gama de cualificaciones y competencias profesionales, conocimientos y experiencia de las personas que realizan o participan en tareas relacionadas con la contratación

OBJETIVOS:

A.- Desarrollar la arquitectura política adecuada para la profesionalización: para tener un impacto real.

B.- Recursos Humanos: mejorar la formación y la gestión de la carrera de los profesionales en materia de contratación.

C.- Sistemas: Proporcionar herramientas y metodologías de apoyo de la práctica profesional en el ámbito de la contratación.

RECOMENDACIONES para los estados miembros.

• DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA PARA LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
  1. Elaborar y definir una estrategia de profesionalización.
  2. Animar y apoyar a los organismos públicos para que desarrollen las iniciativas expuestas en la estrategia. 

• RECURSOS HUMANOS: MEJORAR LA FORMACIÓN Y LA GESTIÓN PROFESIONAL.
  1. Identificar y definir las competencias de los profesionales de la contratación
  2. Elaborar programas de formación
  3. Desarrollar y apoyar la adopción de una buena gestión de los recursos humanos de la contratación. 

• SISTEMAS: SUMINISTRO DE HERRAMIENTAS Y TECNOLOGÍAS.
  1. Estimular y apoyar el desarrollo y aceptación de herramientas de TI.
  2. Apoyar y Promover la integridad y trasparencia de las actuaciones a través de las herramientas utilizadas.
  3. Proporcionar orientación para garantizar la seguridad jurídica y fomentar el pensamiento estratégico.
  4. Fomentar el intercambio de buenas prácticas y apoyo a los profesionales para compartir conocimiento y experiencias. 

• SEGUIMIENTO DE ESTA RECOMENDACIÓN 

El seguimiento de esta recomendación se realizará siguiendo el artículo 83 de la directiva 2014/24/UE sobre Gobernanza de la contratación pública, su ejecución e informes remitidos a la Comisión. 

LAS CRITICAS RECIBIDAS DE ESTAS RECOMENDACIONES. 

En los párrafos siguientes me hago eco de las críticas recibidas por esta recomendación  tanto de Albert Sanchez Graells como de Pedro Telles, las resumo y aporto mis comentarios en caso de discrepancia o matización: 

• SOBRE LA POLÍTICA, Cuales son las competencias?. Deberían ser definidas, o al menos apuntadas, por la Comisión que quiere un mercado único. ¿no? De hecho, la Comisión Europea ha fomentado e impulsado la Directiva a petición del Consejo.
  • Mi comentario: Estoy de acuerdo en que la Comisión debería de haber identificado y definido las competencias sobre las que impartir la profesionalización. No obstante, al final de la entrada quiero apuntar mis reflexiones sobre los posibles contenidos y objetivos de esta profesionalización.
• SOBRE LOS RECURSOS HUMANOS, ¿con qué recursos? Tiempo y dinero. Quien los aporta y cómo
  • Mi comentario: Si has definido las competencias, los estados miembros pueden aportar el tiempo requerido por los agentes y la Comisión podría haber aportado los recursos económicos.
  • Mi comentario: Me preocupa especialmente, que la parte estratégica: inclusión social, medio ambiente e innovación, no se hayan comentado en las recomendaciones. No soy experto en medio ambiente ni en inclusión social, pero lo que conozco de innovación no es algo que pueda directamente ser implementado en un procedimiento sin pasar por una fase de formación y coaching sobre la innovación.
• SOBRE LOS SISTEMAS: La contratación electrónica no ha sido un ejemplo de buenas prácticas. Ni en su visión, ni en su definición, ni en su implantación. Además ahora es obligatoria, pero eso no es un factor de éxito.
  • Mi comentario: En este terreno, sigo sin ver ninguna arquitectura de sistemas que materialice la visión del mercado único. Esta arquitectura no tiene por qué ser única, pero sea cual sea, tiene que servir para garantizar las inversiones de los órganos de contratación en los sistemas de información que se requieren junto con la obligatoriedad en el uso de los estándares europeos. Y sobre todo, estas arquitecturas tienen que servir para apoyar la profesionalización de los agentes que gestionan el servicio de contratación. 

MIS REFLEXIONES.

 La duda fundamental es cuales son los resultados esperados de la profesionalización, más allá de lo aumentar el impacto (métricas?). En cuanto a los contenidos de esta profesionalización creo que debería de estar clasificados en función de los distintos niveles de actuación:

• Institucional: En las organizaciones jerárquicas, se organiza desde arriba y falta mucha formación y adaptación al medio en las instituciones nacionales y europeas. Seguimos funcionando en silos. Las instituciones tienen que aprender a manejar los datos en formato digital. Los datos de toda la contratación.
• Organizativo: Las organizaciones públicas tienen que cambiar en el modo de actuar colectivo, tanto en su máxima jerarquía como en el estamento director y de soporte. Hay que ser capaces de definir qué resultados se esperan, en qué plazo y cuáles son las métricas que se van a emplear. Cuidado con las métricas porque se hace lo que se mide. Un poco más adelante hablaremos del Kanban de la contratación.
• Individual: Aquí una vez más reposa toda la actividad sin la que todo lo demás no va a ser de mucha utilidad. Y no estoy muy seguro de que existan motivos suficientes (razones para pasar a la acción y mantenerla con compromiso: hacer todo lo que sea necesario durante el tiempo que sea necesario).

La pregunta que me ronda es en el nivel individual:

¿Tenemos que prepararnos para lo que hay ahora, o tenemos que prepararnos para el futuro que viene? Y la madre de todas las preguntas: Todo lo que sé… ¿me lo han enseñado?

Si el futuro, que empieza hoy, es un cambio continuo, podemos pensar que estos cambios estarán dominados por una determinada tendencia. Por ejemplo que:

• en 5 años la contratación será digital,
• en 10 años la operación de la contratación estará muy automatizada y que
• en 15 años la contratación será  muy estratégica.

Y la preparación está en función de en qué situación están los individuos que tienen que profesionalizarse, sin perder de vista ninguna de las dimensiones expuestas:

• Si tengo más de 55 años: mi profesionalización debería de consistir en manejar herramientas que habilitan el formato digital en los expedientes de contratación y en la relación de la contratación con el mercado.

• Si tengo más de 45 pero menos de 55 años, mi profesionalización debería añadir a lo anterior el buen uso de tecnologías como blockchain e inteligencia artificial, (aplicada a big data, machine learning y analytics compliance), o el kanban de la contratación (las técnicas y herramientas que permiten visualizar la contratación de un organismo en su conjunto). He dicho buen uso de la tecnología y no diseño o implantación. Es decir, como agente de contratación hay que ser capaz de entender para que se pueden utilizar estas tecnologías en la contratación pública y formar equipos multidisciplinares que aborden su implementación. Y trabajar con los especialistas en tecnología.

• Si tengo más de 30 años y menos de 45 años, debería de añadir a los conocimientos anteriores la utilización de redes sociales, comunidades de práctica, gestión de proveedores, sistemas de provisión automáticos, …

Creo que todo la formación en contratación debería estar segmentada en las siguientes dimensiones:

• Jurídica. Conocer los fundamentos legales del servicio
• Organizativa. Como conseguir la innovación interna continua.
• Como conseguir resultados en innovación, medio ambiente, inclusión social.
• Relaciones; con proveedores y departamentos internos y de forma indirecta con la ciudadanía.
• Tecnología: conocer que tecnología es aplicable y ser capaz de ponderar coste beneficio y opciones de implementación.

Pero si yo tuviera que identificar en qué áreas concretas hay que hacer hincapié para fomentar la profesionalización, trataría de hablar con los agentes involucrados que la gestionan (todos) y sobre todo comunicarles los cambios que se avecinan (jurídicos, tecnológicos, sociales, económicos), en que nos afectan y como tenemos que prepararnos para conseguir el máximo beneficio individual y colectivo (máximo egoísmo, máximo altruismo).

Por cierto, al hilo de la profesionalización de los gestores de contratación, creo que tan importante como gestionar los ingresos (tributos) es gestionar bien el gasto. En nuestro caso la contratación, que no solo mueve mucho presupuesto, sino que sobre todo y si se hace muy bien, es un servicio de retorno que además es un multiplicador de la productividad, la competencia y el progreso social. No sé cómo hay que hacerlo pero la contratación pública tiene que tener la relevancia, los cuidados, los incentivos y la importancia que se merece gestionar el 20 % del PIB.

El proyecto de ley de contratos del sector público se ha remitido al Senado. Y con las modificaciones que se hagan en él, si se hace alguna,  volverá al Congreso para su aprobación definitiva.

Pero la ley es un medio, una herramienta que nos permite que la función de contratar (adquirir bienes y servicios por parte del sector público necesarios para realizar su misión) se realice armónicamente y con garantías jurídicas.

Pero ¿cuál es el resultado objetivo del servicio de contratación? ¿Que valor se obtiene de este servicio que utiliza el 20 % del PIB, y que afecta a la calidad y rendimiento de todo lo que hace el sector público?

Más allá de la primera impresión que aparece en los medios de comunicación que nos bombardean con la corrupción, la malversación y el despilfarro, hay un valor inherente y cierto, aunque no siempre bien percibido: los servicios funcionan.

Pero no deberíamos quedarnos ahí. La complacencia no ha traído nunca nada bueno. Creo que las preguntas adecuadas serían: ¿el resultado que la sociedad obtiene del servicio de contratación le aporta el máximo valor posible? ¿Pueden mejorarse los resultados obtenidos? ¿Cómo?

Dijo Peter Drucker que: “no hay nada menos efectivo que hacer eficientemente lo que no debería de haber sido hecho en absoluto”. Y parafraseando a este guru de la gestión podríamos llegar a decir que “no hay peor compra que comprar de forma eficiente aquello que no debería de haber sido comprado en absoluto”.  ¿De quién, cómo y cuándo es la decisión de la compra?

El resultado de la contratación, y el valor que aporta a la sociedad es algo que aún no somos capaces de medir de forma fiable, y deberíamos. No tenemos forma clara y científica de identificar el valor de la contratación: la relación entre el resultado y el coste. Y sin referencias objetivas no es posible mejorar. Sabemos lo que nos gastamos todos los años: capítulo 2 y capítulo 6 del presupuesto y un porcentaje no pequeño del capítulo 1.  Pero ¿podemos medir objetivamente el resultado obtenido? ¿Podríamos mejorarlo? ¿Con más subastas, con más innovación, con ….? ¿Con qué?

A partir de las reflexiones y preguntas expuesta en los párrafos anteriores creo que se pueden determinar, en mi opinión, los grandes desafíos de la contratación a la hora de determinar su valor a través de los resultados que entrega:

1. Hay que hacer la digitalización: trasparencia, concurrencia…. En mi opinión esto pasa por la digitalización del servicio (procesos) y sus relaciones (mercado) a través del compromiso de los agentes que intervienen en el servicio de contratación. Contratación electrónica. Los datos nos traerán costes y resultados.

2. Hay que vincular algunos gastos con la participación ciudadana (más allá del “recurso al pataleo o la revuelta”: El Gamonal) Contratación sostenible. La trasparencia nos permitirá decidir de manera informada, en función del bien común. El bien común (el de los más) representa siempre el mal de algunos (los menos).

3. Hay que repensar el modelo de gestión de la contratación pública y ver si hay opciones para alcanzar mejores resultados: conseguir que los servicios de contratación entreguen más valor a los departamentos del sector público para que todos los servicios ofrezcan a su vez más valor a los ciudadanos y empresas a cambio de los impuestos. Contratación estratégica. La analítica basada en datos (inteligencia artificial) nos permitirá mejorar los resultados.

La digitalización: Contratación electrónica

Este cambio es muy grande y requiere una estrategia (artículo 334 de la nueva ley): recursos, procesos, valores. Esta estrategia debe coordinar los tres niveles que requieren cambios: a nivel institucional, a nivel organizativo y a nivel individual. Pero la estrategia no solo se diseña y define también hay que ejecutarla, y eso es harina de otro costal. Y sobre todo el cambio tiene que ser asumido y gestionado por cada institución, organismo e individuo. No se hace solo.

La participación ciudadana: Contratación sostenible

El bien común es un concepto mal entendido por la sociedad actual que identifica propiedad privada o propiedad pública pero que no termina de entender el beneficio de lo común. Más allá de la tragedia de los comunes, ha habido fórmulas que a lo largo de la historia han permitido que algunos bienes (de titularidad pública o privada) hayan sido disfrutados de forma comunal. Sin tragedias y sin pérdida de valor. En la sociedad del coste marginal cero, hay bienes y servicios que pueden ser utilizados de forma comunal y pueden ser gestionados de forma pública o privada.

La transformación del servicio: Contratación estratégica.

El servicio de la contratación mueve una cantidad ingente de recursos, que son utilizados a su vez para una cantidad ingente de necesidades comunales: justicia, seguridad, sanidad, educación, defensa, …. Y todos los elementos que articulan y vertebran las sociedades modernas: en las que pueden florecer y medrar empresas que basadas en el mérito y la competencia (más o menos) pueden proporcionar mayor riqueza y bienestar a los ciudadanos que componen la sociedad.

En las próximas entradas iré desgranando algunas reflexiones alrededor de lo que yo creo que sería conveniente hacer en estas tres grandes áreas de actuación en contratación pública: electrónica, sostenible y estratégica.

Y por supuesto, como siempre, estaría encantado de recibir los comentarios, dudas o críticas de cualquier lector interesado.

En muchas ocasiones, tenemos la mala costumbre (yo también) de pasar a exponer la solución de problemas que aún no han sido bien definidos o cuyo espacio abarca mucho más conocimiento y experiencia de lo que solo una persona puede llegar a tener.

No sé si este es el caso en la definición de las arquitecturas de los sistemas de información que tienen que dar soporte tecnológico a la contratación pública electrónica en nuestro país y de forma coordinada con el resto de Europa.

Yo creo que si lo es, y por eso voy a intentar esbozar lo que yo considero que puede ser un planteamiento completo del enunciado de este problema. De forma breve.

Como siempre, aquellos lectores que consideren este planteamiento del problema inadecuado, incompleto o inexacto pueden hacernos llegar sus propuestas o dudas a través de los comentarios del blog. Incluso si alguno quiere dar su solución podremos comentarla y en su caso contrastarla con otras.

Enunciado del problema.

Hay dos grandes áreas de regulación jurídica que forman una base amplia de prescripciones técnicas y funcionales:

• las directivas comunitarias de contratación pública (con su futura transposición) y
• las leyes nacionales de procedimiento administrativo y de régimen jurídico del sector público (leyes 38 y 40 de 2015). 

Las directivas de contratación pública establecen la obligatoriedad de la digitalización de algunas fases (relación con el mercado, lo que puede fomentar la creación de un mercado único de contratación pública) del proceso de adquisición de bienes y servicios por parte del sector público.  En el espíritu de estas directivas está que una vez conseguida la digitalización pueda realizarse la transformación digital del servicio de contratación en al menos alguna de estas áreas: inclusión social, medio ambiente, innovación y fomento de la intervención de las pymes en la contratación pública.

Las leyes nacionales sobre la relación del sector público con los ciudadanos y empresas, y el sector público entre sí establece como obligatorio el expediente electrónico y las relaciones de los operadores económicos con las autoridades contratantes.

Estas dos grandes áreas de regulación jurídica conforman lo que podemos llamar contratación electrónica integral. Aquellas que se debe realizar en formato electrónico en todo el ciclo de vida del proceso de adquisición de bienes y servicios por parte del sector público incluyendo el formato electrónico en toda relación con el mercado que contemple este procedimiento.

Resultados esperados.

En relación a las arquitecturas: Productos y servicios que en régimen de libre competencia para autoridades de contratación y para operadores económicos, puedan hacer viable y asequible la digitalización del servicio de contratación (contratación electrónica) y en su caso, la posterior transformación digital de este servicio (contratación estratégica).

En relación al servicio de contratación: Los resultados perseguidos por esta regulación jurídica son conseguir un mercado único de contratación pública interoperable y asequible en los países que componen la Unión Europea que garantice los principios de las Directivas de Contratación: igualdad de trato, trasparencia, concurrencia, integridad, proporcionalidad y subsidiariedad.

Estos resultados deben ser equiparables a la formación de un mercado nacional de contratación pública electrónica interoperable y asequible entre las distintas administraciones del sector público nacional: Entidades Locales, entes y empresas públicas, Autonomías, Administración general del Estado…

Datos sobre el espacio del problema.

• Volumen: la contratación pública mueve un presupuesto de compras que representa en el espacio europeo aproximadamente el 20 % del PIB europeo. En España representa alrededor del 18,5 %. La tendencia es a aumentar.
• Este volumen de presupuesto es la herramienta principal de actividad política de las democracias a través de los servicios de contratación.
• Los elementos principales de decisión y gestión alrededor de la contratación y sus responsables son los siguientes:
  • Qué y cuándo compro: Decisión política (políticos electos o designados)
  • Cómo y a quién: Decisión técnica (funcionarios)
• Los destinatarios-beneficiarios de las compras son los ciudadanos y empresas que reciben los bienes y servicios de la administración pública.

Datos sobre la tipología del espacio del problema.

• Lo que se compra aproximadamente se puede dividir como sigue:
  • Obras: 5 %
  • Suministros 25 %
  • Servicios 70 %
• La forma en que se compra
  • Abiertos
  • Negociados
  • Restringidos
  • Menores
  • Catálogo
• El mercado es un mercado denominado Business to Business B2B, en su variante B2G – Business to Government (son organizaciones cuya tendencia es a relacionarse Machine to Machine M2M). En contraposición a la tipología de mercado Business to Consumer B2C (son consumidores los que se relacionan con los sistemas de los vendedores y esta relación es People to Machine P2M, y su forma típica son las plataformas donde, o bien el vendedor ofrece directamente servicios al consumidor o bien gestiona las relaciones entre vendedor y comprador en un modelo de doble cara – intermediación-)

• En los mercados B2B, el uso de las plataformas es conflictivo porque las plataformas permiten conocer datos –machine learning- de forma agregada y automáticamente procesada, pudiendo desvelar las ventajas competitivas o la estrategia comercial de cualquier proveedor, teniendo como consecuencia la vulneración de la competencia y una injusta asimetría de información entre el comprador y el vendedor, o entre vendedores entre sí.

Datos sobre las características técnicas y funcionales del espacio del problema: 

• La contratación electrónica requiere de sistemas de información que soporten al menos las fases de publicación, licitación, notificación y facturación (relación entre el sector público y el mercado. En España hay que completar esto con el expediente electrónico en virtud de las leyes 39 y 40 de 2015.

• Es una relación de muchos (organismos) a muchos (proveedores). Estas relaciones se resuelven técnicamente con una relación de muchos a uno (concentrador-punto de acceso) y de uno a muchos. Y se apoya con una red de los puntos de acceso que son capaces de localizar a cualquier nodo en la red (los medios de pago y sus redes son un ejemplo de esta relación). El proyecto PEPPOL de la Comisión Europea ha construido una red y los protocolos necesarios para proporcionar estos servicios de descubrimiento, admisión, intercambio e intercambio de mensajes (estándares promocionados por el CEN, con el taller BII (Business Interoperable Interfaces).

• En la legislación española, como ya se ha comentado, se requiere así mismo la de expediente y archivo electrónico y por extensión la de funciones asociadas al uso intensivo de datos: minería de datos y minería de procedimientos.

• Estas últimas funciones derivadas de la digitalización integral del servicio deberán permitir acometer y sistematizar la contratación estratégica: innovación, inclusión social, medioambiente y fomento de las pymes en la contratación pública.

Resultados esperados de la arquitectura de los sistemas de información: 

• Generación de un mercado único interoperable y asequible

• Impulso de la productividad en el sector público a través de la re-profesionalización y el uso intensivo de datos para diseñar y ejecutar las políticas públicas de los cargos públicos electos.

• Impulso de la competitividad del sector privado, basado en la igualdad de oportunidades el mérito y la simetría de información del mercado público.

• Fomento de la minimización de los costes de transacción que permita en la adquisición de bienes servicios la eliminación o minimización de los costes de estructuras innecesarias (fomento de las pymes, y autónomos).

Principales opciones a considerar en relación a las arquitecturas de sistemas de información: 

• Plataformas de comprador públicas o privadas (basadas fundamentalmente en portales con una gestión Persona (operador económico) a máquina (autoridad contratante)

• Plataformas de vendedor privadas (no se han materializado aún, pero consistirían en agrupar los servicios de presentación de ofertas y relación con el sector público en una plataforma privada que de servicios a un conjunto de operadores económicos).

• Red de nodos con capacidad de interoperar en todo el proceso de adquisición a través de la red Peppol y los estándares CEN BII. (TC 440). Estas redes conectan distintas comunidades heterogéneas en una red de intercambio estandarízada y segura.

Experiencias y teorías. 

• En los países miembros de la Unión Europea hay todo tipo de soluciones. Los países nórdicos están avanzando por la vía de la red de nodos con capacidad de interoperar y el uso de estándares (CEN BII).

• Portugal es el país que representa la arquitectura de plataformas privadas y un núcleo público (Base)

• Alemania está aún determinando su arquitectura (e-SENS).

• Francia ha generado un espacio donde definir el plan nacional para implementar la contratación electrónica  

• España tiene un escenario poco definido aún con una plataforma pública y varias iniciativas privadas con distintas arquitecturas.

• La unión Europea no ha exigido (¿aún?) el uso de estándares en la relación electrónica del sector público con el mercado, pero tanto el CEN como UN/CEFACT están tratando de generar un estándar que pueda ser universal y aplicable al mercado b2b intersectorial. (CEN TC-440)

• Lo que ha dicho el Golden Book 

• Lo que ha dicho el grupo de expertos.

Recomendaciones para el dialogo.

Una vez definido bien el espacio del problema y los objetivos que se quieren conseguir, lo ideal es juntar en un espacio a los actores participantes y tratara de establecer las reglas del juego que permitan conseguir el bien común en el proceso de defender el bien de cada uno de esos actores. Estas son algunas posibles ideas útiles.

• Generar un espacio donde se puedan intercambiar ideas, y defender intereses propios a la luz del interés general, con todos los agentes implicados.

• Definir claramente el enunciado del problema

• Establecer los peligros y capacidades ocultas, alrededor de los datos de la contratación y su utilización que aún no se han hecho visibles.

• Establecer un dialogo con las partes en las que se evidencien las posibles soluciones y se puedan establecer las pautas y regulaciones y homologaciones que todos los actores deben cumplir para soportar la digitalización del servicio de contratación pública y el mercado único de contratación pública electrónica.

• Identificar procesos de cambio y la forma de llevarlos a cabo en los tres niveles que hay que tener en cuenta: individual, organismos (publicos y privados), instituciones.

• Generar un conjunto de reglas (pocas y claras) que delimiten el campo de actuación de los actores públicos y privados para conseguir el objetivo de la digitalización del servicio de contratación pública a través de la arquitectura de sistemas de información propuesta.

Mi reflexión final. 

La definición completa del problema debe ser un conjunto de requisitos que comprenda las visiones parciales de todos los afectados por el problema (individuos, organismos, instituciones, sociedad…) y marque los límites de cada una de estas visiones en función del resultado general que persiga la solución final propuesta. 

Las arquitecturas de los sistemas de información replican las estructuras de poder de las organizaciones donde van a operar. Si la compra pública está descentralizada en 21.000 órganos de contratación, hacer una arquitectura centralizada para ejecutar el presupuesto puede provocar mucha resistencia –pérdida de poder, variación de los equilibrios de poder …. -.

No obstante, en la economía digital en la que nos movemos, los datos tienen que estar disponibles para que las autoridades nacionales y supranacionales sean capaces de tomar las decisiones de la forma más y mejor informada posible.   

“Para cada problema complejo hay una solución simple, clara y equivocada”.

Henry L. Mencken.

La inteligencia colectiva no es mejor que la inteligencia individual en todos los ámbitos, y teniendo en cuenta que es mucho más difícil de gestionar hay que invocarla con cuidado.

Pero en problemas complejos y enormes, como el que nos ocupa: la digitalización del servicio de contratación pública, la inteligencia colectiva puede ser la mejor opción.

Porque además de una estrategia honesta y clara, se requiere la ejecución de esta estrategia a través de la motivación de los agentes y un propósito que impulse su voluntad: la voluntad de miles de agentes que tienen que llevar a cabo esta transición.

Por tanto:

• Lo primero pues es definir y comunicar bien el problema.
• Después generar el espacio de dialogo, y tomar decisiones que busquen el interés general (la sociedad), y la convergencia con los intereses particulares que puedan acompañar este interés general.
• Definir la arquitectura de sistemas de información más adecuada y comunicarla a los actores que intervienen.
• Delimitar acciones y plazos y llevar a cabo esta transición cuanto antes, porque como es habitual ya vamos tarde.

¿Y que pasa si no definimos bien el problema?

 No obtendremos los resultados que se han planteado.

O los efectos colaterales (externalidades negativas) se producirán de forma extemporánea y sorpresiva.

O no conseguiremos generar una industria de servicios asociados y tendremos que utilizar servicios y productos de otros países.

O….lo que se os ocurra que pueda salir mal por no haberlo previsto…