Hay una frase que se repite continuamente en casi todos los congresos y seminarios de la contratación pública en relación a los cambios que la nueva ley de contratos quiere introducir: pasar de un servicio instrumental a un servicio estratégico.
A mi modo de ver, un servicio instrumental requiere de un conocimiento profundo de los límites (leyes), herramientas (tecnología) y contexto (cultura) que debe aplicarse a un contrato específico (la micro contratación). Y un servicio estratégico, trata de identificar que metas o futuros podríamos alcanzar con el servicio de contratación en su conjunto (la macro contratación: que conocimiento nos ofrece la analítica de todos los contratos de un organismo, de una región, de un estado, o de Europa en su conjunto). Los conocimientos y la preparación previas (la profesionalización) son bastante distintas para ambos propósitos, la micro y la macro contratación. Pero ambos son necesarios. No estoy seguro de que una misma persona pueda ser super especialista en los dos ámbitos, pero el servicio de contratación necesita disponer de conocimiento suficiente en los dos terrenos.
En cualquier caso, y para ambas vertientes necesitamos tecnología y capacitación (la tecnología está disponible, la capacitación es cada vez más escasa por el aumento de la demanda).
Por un lado la tecnología y la capacitación nos deben permitir la tramitación digital de todo el expediente (esto producirá datos fiables y de valor en muchas dimensiones, con unas características de variedad, volumen y velocidad – big data-). Por el otro lado, con estos datos aplicando la analítica podremos identificar patrones de comportamiento en compras y en gestión (macro contratación).
También podremos diseñar, planificar, ejecutar y ajustar en tiempo real políticas públicas basadas en datos: convertir la contratación pública en un instrumento estratégico. Dado el volumen de recursos que el servicio de contratación moviliza, este instrumento estratégico podría llegar a ser el más potente y versátil que pueden tener las sociedades modernas para garantizar su sostenibilidad.
A pesar de estas necesidades, en la ley que va a provocar todos estos cambios, la parte de transición al formato electrónico brilla por su ausencia. Se limita a tres disposiciones adicionales en las que se habla del “qué”, pero muy poco sobre el “cómo”.
Por el contrario, sí se hace una clara alusión y se organiza la gobernanza de la contratación pública. Y en mi opinión este es el elemento que podría habilitar la materialización de la contratación pública como instrumento estratégico. Eso sí siempre que la digitalización de los 21.000 órganos de contratación (esa digitalización cuyo “como” no se ha indicado en la ley) garantice la obtención de datos de calidad en formato y en tiempo de todo el proceso de contratación pública, y sobre todo, permita seguir realizando el servicio sin provocar caos y desorganización.
La Gobernanza de la contratación pública
Pues bien, en la reciente ley de Contratos del sector público aparece como novedad dentro del LIBRO CUATRO: Organización administrativa para la gestión de la contratación y específicamente en el TITULO I Órganos competentes en materia de contratación.
En el minuto 1h 02’ 34” durante 12 minutos aproximadamente Auxi Honorato de Unidos Podemos lo explica bien en este video. Por cierto, si os gusta la contratación, no os perdáis en el mismo video, las explicaciones de las novedades de la nueva ley por Paco Blanco.
Yo voy a tratar de exponer esta estructura de gobernanza de forma resumida. Y añadiré mis comentarios al final desde el punto de vista tecnológico organizativo que es el ámbito donde puedo aportar más, o tengo un criterio más fundamentado.
De forma muy resumida comentamos los siguientes elementos:
- La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.
- El Comité de Cooperación en materia de contratación pública
- La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación pública.
- La Estrategia Nacional de Contratación Pública
La junta Consultiva de Contratación pública del Estado.
Es el órgano (colegiado) específico de regulación y consulta en materia de contratación pública del sector público estatal (de toda, también de los sectores excluidos), con las funciones de:
- Promover la adopción de las normas
- Aprobar las recomendaciones generales
- Informar sobre las cuestiones que se le sometan
- Coordinar las obligaciones de información
Cada tres años enviará a la Comisión Europea un informe de toda la contratación pública por encima de los umbrales.
El comité de Cooperación en materia de contratación pública
Se crea en el seno de la Junta Consultiva.
Es un órgano de coordinación entre todos los poderes públicos en materia de contratación. Además, tiene que elaborar la propuesta y de la Estrategia Nacional de Contratación pública, del que hablaremos más adelante.
Este Comité es un órgano colegiado que actúa en Pleno o por Secciones, que son las que preparan los temas que se abordan en el pleno. Y tendrá, al menos, las siguientes secciones.
- Regulación de la contratación
- Información cuantitativa y estadística en materia de contratación
- Supervisión de la contratación pública
- De contratación Pública electrónica y de supervisión de la Plataforma de Contratación del Sector Público
- De supervisión del Registro Oficial de Licitadores.
Este comité es el encargado de coordinar la implantación nacional de la contratación pública electrónica y su coordinación con Europa.
Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación
Se adscribe al Ministerio de Hacienda y Función pública y su finalidad es velar por la correcta aplicación de la legislación en particular promover la concurrencia y combatir las ilegalidades en relación con la contratación pública.
También es un órgano colegiado y se le asignan las siguientes funciones:
- Coordinar la supervisión e materia de contratación
- Velar por la correcta aplicación de la legislación
- Velar por el estricto cumplimiento de la legislación
- Promover la concurrencia
- Velar por la trasparencia en la contratación, en particular a lo relacionado con los conflictos de intereses
Para ello
- Aprobará la Estrategia Nacional de contratación pública propuesta por el Comité de Cooperación.
- Emitir informes y realizar encuestas
- Realizar estudios relacionados con la contratación
- Remitir informes a Hacienda
Además, tendrá que realizar un informe de supervisión cada tres años que remitirá a la Junta Consultiva y que formará parte del informe que la Junta tiene que enviar a la Comisión Europea.
También elaborará un informe anual con las conclusiones de la actividad de supervisión realizada
Estrategia Nacional de Contratación Pública.
Es el instrumento jurídico vinculante, aprobado por la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación con una duración de cuatro años para abordar entre otros los siguientes temas:
- El análisis de los datos disponibles
- La mejora de la supervisión de la contratación pública
- El análisis de los mecanismos de control de legalidad ex ante y ex post
- La elaboración de manuales y guías de buenas prácticas
- Promover la profesionalización
La Estrategia buscará los siguientes objetivos
- Combatir la corrupción
- Incrementar la profesionalización
- Promover la eficiencia económica
- El uso de la contratación electrónica integral (en todas las fases)
- Utilizar la contratación pública para apoyar la inclusión social, el medioambiente y la innovación
- Promover la participación de las pymes
Esta estrategia se propone por parte del Comité de cooperación a la Junta Consultiva que lo presenta para su aprobación a la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión. Una vez aprobada se remitirá a la Comisión europea. El Consejo de Ministros tomará nota y un mes después de su aprobación se publicará en la Plataforma de Contratación del Sector Público.
La primera estrategia se aprobará en un plazo de 9 meses a partir de la publicación de la ley. Las posibles estrategias elaboradas por las Comunidades y Ciudades Autónomas deberán ser coherentes con la estrategia nacional
Mis reflexiones.
Hay mucha mezcla excesiva de funciones cruzadas lo que puede dar una falta de responsabilidad a la hora de establecer y verificar los resultados. Esto puede devenir en una función general muy burocrática y carente de la agilidad que los tiempos requieren. Es decir, es un momento de tomar decisiones, y asumir riesgos porque los cambios del entorno no nos dejan permanecer inmóviles. La inmovilidad nos proporciona los mismos resultados. Y no son los resultados que se pretenden.
La transición al formato electrónico, la digitalización total del servicio, va a ser un reto de primera magnitud en cuanto a coordinación y formación. Y la ley, aunque con un carácter reglamentario muy marcado, sin embargo, no reglamenta prácticamente nada en lo que a la digitalización se refiere. Y ya sabemos que los proyectos de tecnología y sobre todo de este volumen tienen un alto índice de fracaso cuando se hacen las cosas muy bien. Cuando las cosas no se hacen muy bien el fracaso es prácticamente una certeza.
Después de la digitalización, que debería de ser más o menos uniforme, vendrá la transformación digital de la contratación pública. Es decir, con datos fiables, de calidad, en tiempo y forma, se pueden tomar decisiones mucho más acertadas en relación al 20 % del PIB. Y eso lo cambia todo. Pero esta transformación digital será algo muy desigual. Dependerá de la ambición de cada organismo público en hacer que su tejido productivo y su avance social vayan coordinados, utilizando la tecnología y el derecho para el bien común. Esto es más fácil decirlo que hacerlo.
La estrategia tiene dos grandes caras: la definición y la ejecución. Hay muchos autores que dicen que una impera sobre la otra. Yo creo que ambas son fundamentales, pero sobre todo, y en mi opinión, lo que deben ser es auto reformables. Me explico. La definición es esencial, pero la ejecución irá dando datos que deben permitir variar la definición en función de los resultados que se vayan consiguiendo.
La cooperación se fuerza a través del Comité de Cooperación, pero echo de menos un esfuerzo especial en materia de coordinación y cooperación con los esfuerzos europeos de generación de un mercado único.
En relación a la Estrategia, a lo mejor, sería útil empezar a pensar en un cuadro de mando integral con los objetivos estratégicos (4 dimensiones con sus indicadores) identificados y publicarlos (comunicar la estrategia y aunar los esfuerzos en una dirección visible). Y para confeccionar el documento de la estrategia nacional generar un mapa estratégico básico que permita visualizar y entender cada uno de los posibles objetivos parciales que permiten alcanzar los objetivos globales.
Cuando se publicó la nueva ley, Guillermo Yañez, me llamo y me comentó que me habían hecho caso y que en artículo 334 de la ley se describía la estrategia de Contratación Pública. Guillermo me sobrevalora mucho, gracias Guillermo. Pero lo que yo sugería era un Plan Nacional de Implantación de la Contratación Pública electrónica, aquí, aquí y aquí, que es lo que yo creo que hay que hacer para ejecutar parte de esta estrategia (la digitalización). Y eso es lo que yo sigo echando de menos. Pero no pierdo la esperanza.
Seguimos.
