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La contratación pública: problemas actuales

 

 

En este blog  trato de aportar conocimiento y experiencias sobre como realizar la transición de la contratación pública al formato electrónico.  Mi profesión es la tecnología de la información. Pero creo que si no tengo una visión «suficiente» del problema que trato de solucionar a través del uso de la tecnología de la información, seguramente no acertaré con la fórmula óptima del uso de la tecnología.

En la transición a la contratación pública electrónica, las personas que se dediquen  a generar una hoja de ruta óptima y personalizada para la transición en cada administración, deberían de conocer la contratación pública y la tecnología de la información.

En los dos ámbitos hay que aprender continuamente, pero hoy, en esta entrada voy a tratar de exponer cual es la visión que tengo alrededor del espacio del problema de la contratación pública, y como hay que entenderlo con el ánimo de hacer la citada transición de la mejor forma posible en cada caso.

Creo que la contratación pública es un problema con muchas dimensiones, y que todas ellas deben ser consideradas en la solución y por tanto la tecnología tiene que ayudar de forma más o menos intensa en cada una de estas dimensiones. La intensidad utilizada en cada dimensión, variará en función de los objetivos identificados por cada administración en concreto.

A pesar de todo ello, creo que se pueden sacar algunos rasgos comunes que podrían utilizarse a modo de conocimiento básico para realizar la transición, a partir del cual deberían de llevarse a cabo las personalizaciones para cada organización.

Los problemas actuales de la contratación pública.

Ese es el título de la Jornada organizada por el Consejo consultivo de la Comunidad de Madrid: LA CONTRATACIÓN PÚBLICA: PROBLEMAS ACTUALES.  Fue una jornada que se celebró la pasada primavera en Madrid.  Una jornada  interesante  y con una ponencia estrella de Don Juan Alfonso Santamaría Pastor: «La constante e interminable reforma de la normativa sobre contratación pública».

El título de la ponencia lo dice todo. Traducido al mundo de la tecnología: los requerimientos para la digitalización cambian constantemente.  Y eso es siempre un problema añadido. En la ponencia, de lectura muy recomendable, se habla de las causas de las interminables reformas y de los objetivos que estas reformas persiguen, entre otros:

  • mercado único de contratación pública,
  • lucha contra la corrupción,
  • interoperabilidad legal en la Unión Europea, y
  • agilización de la contratación pública.

Aparentemente, no se han conseguido ninguno de estos objetivos, y sin embargo hemos complicado las normas de la contratación pública y el acceso a su conocimiento por parte de todos los agentes que intervienen.

El resto de la ponencias que se abordaron en la Jornada, se centraban en otros asuntos, también controvertidos,  alrededor de la contratación: el recurso especial, la modificación de contratos, las garantías, la incautación de la fianza …..

Pero, después de leer las ponencias, la cuestión que me planteo es la siguiente: ¿como se pueden coordinar estos problemas de la dimensión jurídica de la contratación pública con el resto de las dimensiones?,

El lunes pasado COSITAL hizo otra Jornada sobre la Contratación Pública Local, sobre las Novedades y Modificaciones más importantes introducidas por la ley 14/2013 de Emprendedores y las Nuevas Directivas de Contratación.

Esta jornada volvió a reflejar la complejidad y profusión de las normas, y la dificultad de las personas de abarcar su comprensión para aplicarlas adecuadamente al servicio de contratación, tanto las administraciones como los proveedores.

Si entendemos todas las dimensiones, y conseguimos una visión global del espacio del problema,  probablemente  se puede  aportar alguna propuesta de solución que permita albergar la esperanza de que la sociedad, es capaz de manejar adecuadamente el servicio de contratación pública, y mejorarlas.

Todas las dimensiones del problema.

La dimensión jurídica no es la única dimensión del espacio del problema de la contratación pública. De hecho yo considero que solo es una cara de un poliedro de muchas caras, probablemente muy importante porque marca el desarrollo y comportamiento del resto de las dimensiones.

NOTA: En la resolución de problemas que son soportados por sistemas simples, normalmente no se requiere un nivel de coordinación perfecto entre los componentes del sistema (dimensiones del problema), pero en sistemas complejos no es posible abordar soluciones sin una coordinación de todas las dimensiones.

Voy a tratar de exponer cuales son las dimensiones de la contratación pública. El orden de exposición no representa necesariamente el orden de importancia.

Dimensión jurídica.  Esta dimensión, que es la que se ha tratado en la jornada citada anteriormente,  trata de establecer el ámbito de actuación y las reglas bajo las que se deben ejecutar los presupuestos de gastos e inversión (capítulos 2 y 6 de los presupuestos públicos).  Sin embargo, estas normas se han ido complicando hasta llegar a su máxima expresión cuando la Comisión Europea ha determinado que se deben generar normas de contratación normalizadas en toda Europa, para generar el mercado único europeo de contratación pública, que es o debe ser, el generador del mercado único europeo total. (hay que recordar que Europa aún tiene muchas barreras nacionales en este mercado).

Dimensión económica: Aporta un elemento muy complejo de resolver: el volumen.  Actualmente se están moviendo más del 20 % del PIB europeo en la contratación pública. Y con una tendencia clara a subir. Cuando se hace gestión privada de servicios públicos, se reduce el volumen de recursos propios y se aumenta el volumen de la contratación.  Esto supone un volumen de recursos inmenso. Con unas posibilidades enormes. Pero claramente desaprovechadas. Y a su vez genera una tensión difícil de manejar porque los ritmos y la agilidad que requiere el poder político en la ejecución de la contratación no tienen cabida en el procedimiento actual, y las garantías que reclama el derecho administrativo.

Dimensión social: la contratación pública es un factor que permite la redistribución social, haciendo posible la actividad en entornos donde la iniciativa privada no tiene un protagonismo claro: inclusión social, medio ambiente, innovación, investigación básica …..Es decir, la contratación pública permite una redistribución de recursos, potenciando el interés general en aquellas áreas donde la iniciativa privada no va a actuar.  De esta forma se puede alcanzar un escenario óptimo para la iniciativa privada: «No hay empresas de éxito en sociedades fracasadas».

Dimensión política: La política consiste, principalmente,  en definir, comunicar  y priorizar. No hay recursos infinitos, y la política, determina, cómo y en qué se utilizan los recursos escasos, para conseguir qué valores y asumiendo qué riesgos. La contratación representa gran parte de los recursos que se pueden utilizar (cómo y en qué) en el desarrollo de las políticas que cada gobernante defina y decida ejecutar. Pero el ritmo de la contratación, su agilidad, la información ingente que se maneja, no está accesible para diseñar, ejecutar y adaptar políticas públicas en torno a la contratación.

Dimensión personal. Las personas que gestionan la contratación tienen un sesgo profesional eminentemente relacionado con el derecho administrativo. Pero la digitalización y la globalización de la economía, requiere que este recurso tan descomunal se ponga a trabajar a favor de la economía como una palanca de productividad. Esto provoca que haya una tendencia creciente a la profesionalización de la gestión de la contratación pública con una serie de habilidades que complementan la del derecho administrativo: habilidades técnicas, de relación, de análisis de mercados, de negociación, de estrategia para el diseño de políticas públicas en contratación que alcancen los objetivos políticos propuestos por el poder ….

Dimensión técnico-organizativa: Esta dimensión trata de manejar a las personas, los procedimientos de la dimensión jurídica, las estructuras de cada administración, capacitando a todos estos elementos a través de la tecnología. Pero la tecnología no es neutral y sus costes no generan un retorno seguro, ni  sus resultados son automáticos. La tecnología hoy por hoy es un elemento diferenciador de la productividad de las organizaciones. Este elemento consiste en su diseño, adaptación y uso por las personas de la organización para generar entornos altamente productivos.  Europa lleva desde 1996 tratando de que las administraciones realicen contratación pública electrónica, con más voluntad que acierto, y muy probablemente, estos repetidos fracasos tienen una causa común: el mal o ineficiente uso y diseño de la tecnología de la información aplicada(gobernanza) a la contratación pública.

Todas estas dimensiones confluyen y generan un panorama, ciertamente complejo y difícil de clarificar.

¿Hay solución a este problemas teniendo en cuenta  todas sus dimensiones?.

Yo creo que si. Estoy convencido. Pero no son soluciones que puedan determinarse o diseñarse desde una de las dimensiones. Todas las dimensiones tienen que tener cabida en la solución, y debe ser una solución de transición paulatina, dirigida y ejecutada por las personas, con tecnología y coordinación.

En la próxima entrada tratare de dar mi visión a la contratación pública: las soluciones posibles ahora.

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