TECNOLOGÍA DIGITAL EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA (I)

Tal y como comentamos en la entrada anterior: Tecnología, Cambio y Contratación pública vamos a iniciar el repaso de fuentes que considero que pueden ayudarnos a entender como hacer una contratación pública mejor. Para cumplir este propósito, vamos a fijar el objetivo de mejorar la GESTIÓN de la contratación pública con una visión multidisciplinar, y con todas las técnicas y herramientas que tengamos a nuestra disposición, sin olvidarnos de los procesos de cambio asociados para su buen uso.

Empezamos con la primera fuente que he escogido.

Alberto Sanchez-Graells en su blog “How to crack a nut”, está exponiendo en las últimas entradas, un esbozo de algunos capítulos de lo que será su próximo libro: “Digital Technologies and Public Procurement. Gatekeeping and experimentation in digital public governance (OUP, forthcoming). (Tecnologías digitales y contratación pública. Control y experimentación en la gobernanza pública digital).  En Oxford Univerty Press, próximamente.

En las siguientes líneas voy a tratar de sintetizar lo que ha publicado hasta ahora (8 nov. 2022). Os animo a leer directamente estas entradas. El motivo que creo que tienen estas entradas es:  entender el cambio radical del contexto en el que se desarrolla el servicio de contratación pública con la incorporación de la tecnología digital. Y cómo actuar en consecuencia.

NOTA: Hacer una síntesis consiste leer y releer un texto y tratar de extraer las ideas expuestas y asimilar los conceptos. Pido disculpas de antemano, porque seguro que me dejaré muchas cosas en el tintero. Reitero mi intención con estas entradas en el blog:  

• Analizar las fuentes descritas,
• Enmarcar sus propuestas.
• Filtrar lo que pueda ser útil a la gestión de la contratación
• Llamar la atención sobre los aspectos que subjetivamente yo considere más apropiados.
• Hacer una propuesta de síntesis para mi (estructurar mi pensamiento a través de la escritura de las entradas) y que pueda ser de algún provecho para algún potencial lector

El trabajo de Alberto Sanchez-Graells se encuadra en la siguiente iniciativa, partiendo de un documento sobre contratos inteligentes aplicados a la contratación pública tal y como explica en la entrada: Los peligros de no llevar a cabo una investigación centrada en la tecnología sobre tecnologías digitales y gobernanza de adquisiciones — re Sava y Dragos (2022), más la respuesta de los autores de 4 de julio de 2022 (hay un resumen de esta entrada más adelante)

El autor explica que existe:

LA NECESIDAD DE UNA METODOLOGÍA JURÍDICA CENTRADA EN LA TECNOLOGÍA

“Para evitar este tipo de problemas en los tan necesarios estudios jurídicos sobre el impacto de las tecnologías digitales en la gobernanza pública, es necesario desarrollar una metodología jurídica centrada en la tecnología. Esto es algo en lo que estoy trabajando, en el contexto de mi proyecto financiado por la Academia Británica . Trataré de publicar un borrador de metodología hacia finales de año. Comentarios y sugerencias sobre lo que se debe tener en cuenta serán bienvenidos: a.sanchez-graells@bristol.ac.uk.”

Proyecto: Metodología jurídica centrada en la tecnología.

Professor:  Albert Sanchez-Graells

MCFSS22\220033

Digital technologies and public procurement. Gatekeeping and experimentation in digital public governance

University of Bristol

The pandemic accelerated the adoption of digital technologies by the public sector, with the UK Government developing over 100 new digital services since 2020 and setting an ambitious agenda for further digital uptake. Big data, blockchain, machine learning, and other forms of artificial intelligence increasingly underpin public governance and public services, such as digital healthcare. Procurement regulation plays a dual role in this context: gatekeeping and experimentation. Firstly, procurement rules are the gatekeeper of the development and acquisition of digital technologies, control the interaction between public and private actors, and guide the deployment of digital technologies. Secondly, procurement practice is itself a living lab for experimentation with digital technologies to improve governance and prevent corruption, collusion, and the wastage of taxpayers’ funds. Aiming to improve public governance and public service delivery in the digital space, this project examines the dual role of procurement in relation to digital technology adoption.

La pandemia aceleró la adopción de tecnologías digitales por parte del sector público, con el Gobierno del Reino Unido desarrollando más de 100 nuevos servicios digitales desde 2020 y estableciendo una agenda ambiciosa para una mayor adopción digital. Big data, blockchain, aprendizaje automático y otras formas de inteligencia artificial respaldan cada vez más la gobernanza pública y los servicios públicos, como la atención médica digital. La regulación de las adquisiciones juega un papel doble en este contexto: vigilancia y experimentación.

• En primer lugar, las normas de contratación son el guardián del desarrollo y la contratación de tecnologías digitales, controlan la interacción entre los actores públicos y privados y guían el despliegue de tecnologías digitales.
• En segundo lugar, la práctica de la contratación pública es en sí misma un laboratorio viviente para la experimentación con tecnologías digitales para mejorar la gobernanza y prevenir la corrupción, la colusión y el despilfarro de los fondos de los contribuyentes.

Con el objetivo de mejorar la gobernanza pública y la prestación de servicios públicos en el espacio digital, este proyecto examina el papel dual de la contratación en relación con la adopción de tecnología digital.

Aclaración: los problemas de la gestión de la contratación pública en el Reino Unido son o pueden muy similares a los problemas de gestión de la contratación pública en el resto de la Unión Europea. Es cierto que el régimen jurídico del servicio de contratación ya no es el mismo, pero el contexto en el que se desarrolla la gestión del servicio y sus problemas, entiendo que será bastante similar.  

Las entradas y referencias a capítulos del libro mencionado (en orden cronológico)  son las siguientes:

• julio 2022
  • Los peligros de no llevar a cabo una investigación centrada en la tecnología sobre tecnologías digitales y gobernanza de adquisiciones — re Sava y Dragos (2022), más la respuesta de los autores 4 de julio de 2022
    • Hay dos partes: la critica que se hace de un documento que trata de la aplicación de contratos inteligentes en la contratación pública y la respuesta de los autores a dicha crítica.
    • Se trata de utilizar un método que aclare los riesgos más probables de gobernanza y de ajuste de las expectativas a la hora de implantar tecnologías de la información en la contratación pública.
    •  Parte de un artículo sobre contratos inteligentes donde se ejemplifica este problema: NA Sava & D. Dragos, ‘ The Legal Regime of Smart Contracts in Public Procurement ‘ (2022) Transylvanian Review of Administration Sciences , No. 66 E/2022, pp. 99 –112.
    • Se realiza una critica desde el punto de vista conceptual alrededor del uso de blokchain y Smart contracts. Por un lado se refuerza la idea de un método que permita el análisis legal y tecnológico y por otra parte se manifiesta la necesidad de las visiones multidisciplinares. En un resumen muy propio podría decir que el derecho requiere de normas y contextos estables e indiscutibles y la tecnología aporta nuevos contextos y formas distintas que no encajan necesariamente con el contexto en el que el derecho se ha establecido. Y para avanzar no se puede abandonar el derecho y dejar que la tecnología utilice contextos inmaduros que no tienen en cuenta consecuencias futuras de su uso. (por ejemplo la explicabilidad de la inteligencia articial: poque la inteligencia artificial toma una decisión y no se puede explicar).
    • Se responde a la crítica aclarando lo que se dijo y lo que se quiso decir.
    • La síntesis de la entrada no es el documento en sí, sino más bien, el hecho de identificar que se necesita un método para aunar el análisis jurídico y tecnológico, en el sector público en general y específicamente en la contratación pública.
    • Se identifican los dos planos de la tecnología y la contratación.
      • Contratar tecnología – incluye la contratación pública de innovación. Un peligro por la falta de capacitación pública. El síndrome del contratista principal.
      • Utilizar la tecnología en la contratación pública. Se avanzan los potenciales beneficios inmediatos pero no se identifican los riesgos que suelen venir más tarde.
  • Tecnologías digitales, publicidad y capacidad del sector público13 de julio de 2022
    • Se requieren capacidades en el sector público que actualmente no se tienen ni se preparan. Sin estas capacidades la gobernanza de la tecnología es prácticamente imposible. Los proyectos tecnológicos serán solo “favoritos” sin un cambio profundo que permita utilizar la tecnología en sus problemas reales, corrupción, eficiencia, eficacia, trasparencia…. Gestión?
    • Atención al Hype de Gartner sobre Tecnología de Gobierno Digital 2021

• Dificultad de la contratación pública de acceder y entender la tecnología y su uso efectivo. Faltan capacidades y sobran implementaciones que son un desperdicio o muy problemáticas desde la perspectiva de la gobernanza.

Nota: En la próxima entrada se identificarán aquellas tecnologías que tienen mayor probabilidad de incorporarse a la gestión de la contratación pública

• septiembre 2022
  • Interesante propuesta legislativa para condicionar la adquisición de IA a controles externos2 de septiembre de 2022
    • La contratación tiene que regular que tipos de IA se implementan en el sector público y como se contratan.
    • Examina el articulo ME Kaminski, ‘ Regulating the Risks of AI ‘ (2023) 103 Boston University Law Review, con dos fortalezas
      • Facilita la estandarización de los criterios sustantivos que se aplicaran en la evaluación de los daños potenciales de la IA en el sector público.
      • Introduce un elemento de verificación externa (independiente) de la evaluación de los daños potenciales de la IA.
    • Concluye con la cuestión de si el servicio de contratación tiene que verificar y evaluar los  potenciales daños de la IA, o debe hacerlo un controlador externo.

• La gobernanza de la contratación pública como ejercicio intensivo en información y el atractivo de las tecnologías digitales12 de septiembre de 2022
  • Se inicia el trabajo que terminará en el libro: Tecnologías digitales y contratación pública. Control y experimentación en la gobernanza pública digital (OUP, próximamente).
  • Capítulo 6 del libro. Se ratifica en los peligros subyacentes de iniciar proyecto tecnológicos sin la capacidad interna de abordarlos. Esto deja al sector público en manos del “conocimiento operativo privado”.
  • La gobernanza (cumplir los objetivos de integridad, eficiencia y trasparencia) del servicio de contratación requiere una capacitación que ahora no existe a raíz y como consecuencia de la digitalización del servicio. Una muestra de este problema es la contratación electrónica cuyas dificultades de implantación son aún evidentes. 
  • Menciona las dificultades inherentes y aún no solucionadas de la transición al eprocurement.
  • La respuesta: más inversión en el desarrollo de capacidades en todo el sector público, antes de incorporar las nuevas técnicas basadas en tecnología de la información. No existen soluciones rápidas ni baratas.
  • Urgente: ‘sin formularios electrónicos, no es divertido’: tomarse en serio la construcción de una arquitectura de datos de adquisiciones en la UE 28 de septiembre de 2022
    • Necesidad de implementar eforms en el nivel 2, mejor que en el nivel 1.
    • Se necesita una estrategia europea de datos
    • Una arquitectura general de datos de contratación pública como clave de bóveda para la digitalización de la contratación
    • Aboga por la digitalización y la adopción de eforms en el nivel 2 de Datos También recomienda a la Comisión Europea hacer tanta presión como sea posible a los estados miembros para alcanzar un nivel óptimo de datos disponibles.
  • Gobernanza de adquisiciones digitales: trazar un límite de viabilidad – 29 de septiembre de 2022
    • Los tomadores de decisiones del uso de tecnologías de la información deben reevaluar su potencial en el contexto específico de la contratación pública, su gobernanza e impacto.
    • los datos como principal limitante. Sin datos de calidad y accesibles estas tecnologías no producirán los resultados esperados.
    • revisar el potencial de las tecnologías a la luz de la arquitectura de datos. Principalmente:
      • RPA (robotic process automation)
      • Machine learning (aprendizaje automático
      • Blockchain y Contratos inteligentes
    • Todas estas tecnologías, se basan en datos de calidad, estructurados y accesibles. No hay opción.

octubre 2022

• ¿Los compradores públicos estarán cubiertos por los nuevos requisitos de ciberseguridad de la UE? (Alerta de spoiler: algunos lo harán, todos deberían)18 de octubre de 2022
  • La futura Directiva (UE) 2022/… del Parlamento Europeo y del Consejo de .. .. sobre medidas para un alto nivel común de ciberseguridad en toda la Unión, la derogación de la Directiva (UE) 2016/1148 (Directiva NIS 2) ampliará significativamente las obligaciones impuestas a los Estados miembros y a las entidades «esenciales» e «importantes». Entrarñá en vigor a finales del 2024 0 2025.
  • La pregunta es si la Directiva NIS2 se aplicará a los compradores públicos: la definición del alcance incluye a todos los poderes adjudicadores cubiertos por las normas de la contratación de la UE?
  • Puede ser un problema la falta de definición del alcance de esta directiva, y se propone una solución: los Estados miembros deberían ampliar las obligaciones en virtud de la Directiva NIS 2 no solo a sus «entidades de administración pública» locales, como prevé la Directiva, sino a todas las entidades cubiertas por normas importantes de gobernanza de datos, como la Directiva de datos abiertos.
  • Riesgos emergentes en la gobernanza de las adquisiciones digitales21 de octubre de 2022
    • La digitalización trae consigo un cambio de entorno que implica nuevas responsabilidades o servidumbres para los compradores públicos.
      • Mayor riesgo de dependencia tecnológica
      • Trasparencia algorítmica cuando se utilizan herramientas cuyas decisiones basadas en algoritmos son de explicabilidad conflictiva.
      • Deuda técnica  y deuda intelectual
    • Un marco jurídico complejo al que se enfrentan los responsables y gestores de la contratación pública: gobernanza de datos y obligaciones de ciberseguridad
      • la Directiva de datos abiertos ;
      •  la Ley de Gobierno de Datos ;
      • la Ley de Datos propuesta;
      • la Directiva NIS 2 sobre medidas de ciberseguridad, incluida su interacción con la Ley de Ciberseguridad , y
      • la Directiva propuesta sobre la resiliencia de entidades críticas
    • obligaciones de datos
      • datos accesibles datos abiertos de la contratación OCDS EU
      • datos protegidos por derechos de Propiedad Intelectual
      • datos confidenciales o sujetos a secreto profesional
      • Eforms
      • Se requiere una gestión de datos
    • obligaciones de ciberseguridad
      • NIS 2 – evaluación detallada periódica de sistemas de ciberseguridad
    • MAYORES OBLIGACIONES DE GOBERNANZA POR LA DIGITALIZACIÓN
      • Código Abierto por defecto
      • Dependencia tecnológica (Deuda intelectual)
    • NECESIDAD DE IMPULSAR HABLIDADES DIGITALES EN EL SECTOR PÚBLICO 
      • No se trata de ser especialistas en tecnología y sus infraestructuras, sino de tener el conocimiento suficiente para entender a los expertos y poder intervenir, o en su caso tomar, las decisiones que sean más convenientes para el propósito de la contratación pública.

La super síntesis.

            Se aboga por un marco de gobierno de la contratación pública que permita incorporar tecnología en la contratación pública con conocimiento de causa (sin expectativas infladas) y con capacidades suficientes, para cumplir con los principios de trasparencia, eficiencia, competencia e igualdad de trato.

Y hacer todo ello con las necesidades de gobierno de las TI, que se tienen que incorporar para mejorar la gestión de una actividad intensiva en información.

Esta imagen puede resumir, a mi juicio, los principales componentes para completar el gobierno integral de un SERVICIO de contratación pública como forma de dar claridad y forma a lo que nos ocupa: mejorar la gestión de la contratación pública

Quiero hacer énfasis en el aspecto de gobernanza en un SERVICIO de contratación pública como un marco que cada servicio puede adaptar en función de sus necesidades y sobre todo de sus capacidades.

El último componente, la Transformación digital, o como invertir en personas, es una llamada de atención sobre que la tecnología de la información solo puede ser útil si hay personas que la dirigen, controlan y operan.  Una inversión (en las personas)  que empieza en la primera fase del ciclo: la digitalización, se incrementa en la segunda fase: la transformación digital, y en la tercera fase, la innovación de la contratación, se fusionan las TIC, las normas jurídicas, la gestión del cambio, el aprendizaje, la gestión del conocimiento y la gestión del comportamiento. Parece mucho el esfuerzo, y lo es. Pero un impacto positivo en el 15-20 % del PIB empleado en contratación seguro que merece la pena.

Este último componente (invertir en las personas) nos debe recordar en todo momento que la contratación pública es un sistema complejo. Y los sistemas complejos revelan tres propiedades inherentes:

1. Interconexiones emergentes habilitadas por la digitalización (datos digitales interconectados) en las que pueden surgir imprevistos (por ejemplo la ciberseguridad). Es decir, en cuanto llevemos a cabo la digitalización, veremos que hay un rebalanceo de las asimetrías de información existentes y esto nos llevará a problemas distintos de los inicialmente previstos y de los que tenemos ahora.
2. Construir bucles de retroalimentación en interconexiones con refuerzo positivo o negativo. Cuando la información sea más trasparente los distintos actores que intervienen en la contratación pública cambiaran su comportamiento y habrá que reasignar refuerzos en un sentido u otro en función del nuevo contexto.
3. Adopción masiva de soluciones TIC. La digitalización nos traerá datos estructurados y de calidad que aumentarán la información disponible (de gestión y de decisión), que nos permitirán implantar técnicas como Analítica Avanzada, RPA, NLP…. Que a su vez harán emerger nuevos escenarios ….(aún más complejos? enredados?)

Algunas reflexiones personales derivadas de estas síntesis

Nota: Voy a ir generando una colección de reflexiones que emergen o se suscitan en la lectura de las fuentes o por serendipia, para tenerlas en cuenta o desecharlas al final de la serie de entradas. Estas son las primeras.

• Mejorar la contratación pública tiene un componente fundamental de gestión. Y para eso hay que provocar la visión de distintas perspectivas: jurídica, técnica, organizativa, política, social, de gestión… No hay atajos.
• Hay dos trabajos diferenciados y muy diferentes en la gestión del servicio de contratación que se afectan mutuamente:
  • Tramitación de un expediente de contratación con arreglo al marco jurídico: El marco fundamental de conocimiento en esta área son las leyes.
  • Gestión del servicio de contratación: La gestión de la contratación pública, el marco general de conocimiento es la propuesta de la Comisión Europea en su ProcurComp eu y yo añadiría la capacitación digital de los principales gestores y jefes del servicio de contratación: en datos, en digitalización y en ciberseguridad. No hay que ser experto, pero hay que tener conocimiento suficiente en todos los asuntos como para necesitar expertos pero no depender de ellos (deuda intelectual)
• El servicio de contratación es intensivo en información. La información son datos en contexto. Si los datos son de baja calidad, la información es de baja calidad. Y las acciones y herramientas que desarrollemos apoyándonos en datos de baja calidad serán un fracaso.
• La gestión del servicio de contratación digitalizada tiene que contar una efectiva Gestión de Datos con herramientas y capacidades que aborden el problema de generación, gestión, tratamiento, custodia y explotación de la información. Empezando por la Gestión de datos (DMBOK®) como fuente de información sin la que todo lo que se construya posteriormente tendrá como máximo la calidad de los datos empleados. (digitalización, RPA, Machine Learning, Inteligencia Artificial, Analítica Avanzada…..  
• La digitalización del servicio de contratación tiene que producir de forma prioritaria datos de calidad, en una arquitectura de datos pensada para la contratación pública. (Pendiente la generación de la arquitectura de datos por parte de la Comisión Europea – Ver la Ontología de Eprocurement).
• Hay dos tipos de información intensiva en el servicio de contratación, que además puede o debe ser asimilada y agrupada por el resto de las instituciones (Comisión Europea, los estados nacionales, los poderes regionales y los poderes municipales..)
  • Información de gestión: Es información eminentemente cuantitativa que nos permite gestionar mejor: planificar sin incertidumbre, gestionar con claridad, dimensionar el servicio en todos sus componentes…
  • Información para la decisión: Es información cualitativa que permite decidir mejor sobre proveedores, fórmulas de adjudicación, criterios objetivos y subjetivos, banderas rojas de cualquier tipo de comportamiento anormal…. Trasparencia.
• La centralización de las compras debido a la deuda intelectual, produce un empobrecimiento de las capacidades y mejoras que podría aportar la contratación pública. Produce el síndrome de “este problema no es mi problema es el problema de alguna otra persona…”
• La deuda intelectual es un reto generalizado en la digitalización de las administraciones pero en el caso de la contratación pública tiene un componente de peligrosidad mayor por el volumen de recursos empleados y las decisiones que se tienen que tomar.  
• El concepto de código abierto primero, puede ser una opción a considerar a la hora de identificar herramientas para la digitalización del servicio de contratación. En cualquier caso, son software abierto o software propietario hay que buscar la utilidad y  garantizar que se puede eludir la excesiva o completa dependencia del servicio de contratación en sus proveedores. Es decir, tener siempre en mente y listas para usar las opciones de “opting out”. (cambiar de proveedor y herramientas sin excesivas complicaciones)