En esta entrada hacemos nuestra síntesis particular en relación a la contratación pública del documento 13 propuestas para reformar la Administración del Estado, al que podéis acceder en este enlace.
El libro está dividido en las siguientes secciones:
- INTRODUCCIÓN: NECESIDAD Y OPORTUNIDAD PARA EL CAMBIO
- PROPUESTAS PARA EL DISEÑO INSTITUCIONAL
- PROPUESTAS PARA LA ORGANIZACIÓN Y LOS PROCESOS
- PROPUESTAS PARA EL EMPLEO PÚBLICO
Vamos a destacar los rasgos del documento con mayor impacto para la contratación pública, que no se ciñe únicamente a la iniciativa 6: profesionalización de la contratación pública. También hay otras iniciativas, que en mi opinión pueden tener un gran impacto en la contratación pública.
NECESIDAD Y OPORTUNIDAD PARA EL CAMBIO
Un poco de historia. Ha habido las siguientes reformas en la Administración pública.
- 1989 el Ministerio de AA PP elaboró Reflexiones para la modernización de la Administración del Estado
- Entre 1992 y 1994 se desarrolló un Plan de Modernización de la Administración del Estado
- En el inicio del siglo XXI el Ministerio de AA PP elabora el Libro Blanco para la mejora de los servicios públicos (2000);
- Informe de la Comisión para la Reforma de las AA PP(CORA), creada en octubre de 2012
- El informe “13 propuestas para la reforma de la administración general” no es solo una iniciativa departamental, sino que se enmarca en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado por el Gobierno de España y cuya palanca IV, Una Administración para el siglo XXI. Para su elaboración se creó en el INAP en abril de 2021 el Grupo de análisis y propuesta de reformas en la Administración Pública. Este Grupo está presidido por la directora del INAP, Consuelo Sánchez Naranjo, actuando como secretario y coordinador, Luis Herrera Díaz-Aguado, asesor del INAP.
Las personas expertas que forman parte del mismo son las siguientes:
- Jordi Sevilla Segura, exministro de AA PP y técnico comercial del Estado;
- Elisenda Malaret García, catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona;
- Carles Ramió Matas, catedrático de Ciencia Política de la Universidad Pompeu Fabra;
- Manuel Arenilla Sáez, catedrático de Ciencia de la Administración de la Universidad Rey Juan Carlos; • Francisco Longo Martínez, profesor en EsadeGov, Centro de Gobernanza Pública de Esade;
- Concepción Campos Acuña, directiva de Administración local;
- Joan Mauri i Majós, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona;
- Mª Teresa Gómez Condado, administradora civil del Estado y directora general de CEOE Campus; • Juan Echániz Sans, coordinador general en la Diputació de Barcelona;
- Josefa Cantero Martínez, profesora de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha.
Estas propuestas aparecen agrupadas en tres ámbitos conexos pero diferenciados:
- diseño institucional;
- organización y procesos; y
- empleo público.
Una opinión acerca de las reformas de la administración pública (incluida esta de las 13 propuestas) se puede escuchar en la presentación en el INAP de Carlos Ramió sobre el libro “Innovación pública en Iberoamérica” en este enlace a partir del minuto 1:13’ del video.
En las siguientes líneas apunto una breve síntesis de estas declaraciones:
- No se ha hecho una reforma general de la Administración pública desde que hay democracia.
- Años 80 hubo un momento de mejoras por la emoción del momento histórico y la juventud reinante, pero poca dirección.
- Crisis 2008 una oportunidad perdida.
- La Cora no era nada solo un momento desaprovechado. Ni la AGE, ni las autonomías
- Ni la COVID tampoco ha solucionado nada, si acaso ha empeorado la .
- Las 13 propuestas de los expertos proponen cosas urgentes a la espera de la reforma profunda que se hará cambiando “La ley de la función pública” para renovar la función pública (elemento territorial, ciudades,) modelo de la “glocal” (global y local).
- Propone 3 ejes.
- Mayor refinamiento institucional: Empatizar con la ciudadanía, (trasparencia, rendición de cuentas, evaluación de políticas, profesionalización)
- Cambios organizativos, modelo burocrático más minoritario, flexibilidad . Una nueva de Ley de función pública
- Gestión de la inteligencia institucional (inteligencia individual, colectiva y artificial)
A continuación repasamos las propuestas, haciendo hincapié en aquellos elementos que pueden apoyar la mejora de la gestión de la contratación pública de forma notable.
Tabla de propuestas
PROPUESTAS PARA EL DISEÑO INSTITUCIONAL
1.- Adoptar el modelo de gestión de las agencias públicas estatales
Fortalecer la planificación y evaluación estratégica de los órganos superiores de los ministerios para trasladar el logro de sus objetivos a centros de gestión profesionales, empoderados y responsables
Con este modelo de gestión se pueden conseguir los postulados del nuevo “management” de organizaciones ambidiestras. En la contratación pública esto puede significar que además de la gestión efectiva de la ejecución del presupuesto se dedica tiempo a producir la inteligencia organizativa (mejores decisiones) con la gestión de datos y la prospectiva.
Tratar de definir capacidades duales en la gestión de la contratación pública:
- Planificación y control del proceso de la contratación
- Gestión eficaz vinculada también a la ejecución de los contratos.
2.- Gestionar por proyectos en el marco de los fondos europeos
Centrar la gestión pública en los objetivos y los resultados con una visión de integración sectorial y transversalidad, asumiendo la flexibilidad y variabilidad de la organización en función de aquellos
La contratación pública es un proceso continuo, pero algunos expedientes de contratación pueden ser tratados como un proyecto (“Compra pública de Innovación”). Sería conveniente poder tratar estos expedientes con métodos orientados a la gestión por proyectos, con agilidad y resiliencia. Estos expedientes especiales pueden contribuir a una gestión del conocimiento incorporando nuevo conocimiento disponible y utilizando técnicas de inteligencia colectiva para obtener las mejores decisiones posibles.
3.- Profesionalización de la dirección pública
Diferenciar con claridad el espacio de dirección estratégica, propio del Gobierno y de configuración política, con el espacio de la dirección gerencial, de carácter profesional, estable y responsable
El jefe de contratación de un organismo público debe tener la capacidad de decidir con que herramientas y personas cuenta para poder gestionar el servicio de contratación de forma efectiva. Puede ser asesorado por especialistas y tiene que tener capacidad directiva dentro del modelo de gestión de la administración. Son los principios de la dirección orientada a la misión: al responsable se le define un resultado y se le da la libertad operativa de cómo, cuándo, con qué y con quien conseguirlo.
4.- Articular un marco adecuado de colaboración público-privada
Facilitar alianzas con las empresas, las organizaciones sociales y la ciudadanía, aprovechando toda su energía, innovación y talento para conseguir objetivos compartidos
Es insuficiente la relación instrumentalizada en la contratación pública, basada en una Administración que licita y paga y un contratista que concursa y cobra. Este punto excede el objeto de esta entrada, pero la colaboración público privada puede ser una realidad mucho más efectiva con una buena gestión de la contratación pública en su figura de gestión de concesiones. Es bueno identificar claramente las asimetrías de la información que se producen con cierta cadencia entre proveedor y comprador en los procesos de compra. Si hay una buena gestión de datos y una adecuada inteligencia institucional las decisiones que avalan el proceso de colaboración público privada pueden ser estar mucho mejor fundamentadas.
5.- Evaluación de Programas y Políticas Públicas
Institucionalizar en la gerencia pública el aprendizaje y la innovación permanente mediante la evaluación sistemática de sus programas, políticas y servicios
Con la contratación estratégica y las condiciones especiales de ejecución una de las métricas que hay que conseguir lo más rápida y exacta posible es el impacto social, medioambiental, económico, cultural, de fomento del empleo, que se consigue con la contratación pública. Este punto refuerza la necesidad de una gestión de datos y la correspondiente inclusión previa en los pliegos de las métricas que verifican el impacto que se quiere conseguir con cada expediente de contratación.
Para esto hay que tener por un lado sistemas que digitalicen el servicio y proporcionen datos de calidad, estructurados, conectados y en un flujo constante y por otro lado hay que dotar a las personas con nuevos perfiles y capacidades en la gestión y el análisis de datos. Con estos puntos cubrimos el seguimiento y el control, pero necesitamos la Planificación, con los datos de la ejecución podemos hacer prospectiva de cuanto presupuesto podemos ejecutar y como nos ayuda la digitalización y la profesionalización de los perfiles que gestionan la contratación.
En definitiva, ¿cuáles son los motivos que nos empujan a innovar en la gestión de la contratación pública y cómo podemos hacerlo?
Las evaluaciones de las políticas públicas pueden ser enviadas a instituciones especializadas pero cada organismos debería de tener una métrica y evaluación de cuál es el impacto (temporal, geográfico, social, …..) de su servicio de contratación y de sus propias políticas públicas. Estas métricas deberían de ser la base de la toma de decisiones en las próximas políticas y dar la pauta para la consiguiente planificación de la contratación del siguiente ejercicio.
PROPUESTAS PARA LA ORGANIZACIÓN Y LOS PROCEOS
6.- Profesionalización de la contratación pública
Crear capacidades en la Administración para enfocar con eficacia, dominio e integridad la contratación pública como una estrategia de intervención social compleja
La contratación pública es el proceso de ejecución de compras de bienes y servicios (contratación y ejecución) que permiten a la administración proporcionar el valor que los ciudadanos, empresas y el propio sector público esperan. Este proceso engloba diferentes grados de complejidad respecto a la tipología de contratos. Siguiendo el marco Cynefin de Complejidad podemos poner los siguientes ejemplos:
- Simple: Contrato menor. Acuerdo Marco
- Complicado: Abierto Negociado
- Complejo: Dialogo Competitivo
- Caótico: Contratos de emergencia
- Desordenado: Compra pública de innovación
Además de esta complejidad en función de la tipología se añaden otras complejidades, por ejemplo la compra pública estratégica con elementos que favorecen la inclusión social, el medio ambiente, la innovación, el fomento del empleo… y con el volumen de los contratos como complejidad sobrevenida o políticas públicas incorporadas a la contratación…
Esta complejidad y volumen refuerzan la idea de tener unos agentes bien preparados. Recientemente la Comisión Europea ha lanzado un documento ProcurComp EU que establece las habilidades que tienen que tener los agentes que gestionan la contratación pública. Este el cuadro de dichas habilidades:
Esta matriz de habilidades es muy completa, y en la competencia 4: Contratación electrónica y otras herramientas informáticas, creo que se deberían incluir la digitalización del servicio y herramientas y técnicas asociadas a la gestión y explotación de datos.
7.- Gestión pública inteligente: la gobernanza del dato al servicio de las personas
Gestionar de forma inteligente las utilidades que proporcionan las nuevas tecnologías de la información y la comunicación para facilitar los resultados de los programas, políticas y servicios públicos y las relaciones con la ciudadanía
Ya hemos comentado que la contratación pública es una función intensiva en datos: datos para la gestión y datos para la toma de decisiones. Todos estos datos tienen que ser gestionado con arreglo a los usos y normas que la propia industria está impulsando. La gestión de estos datos tiene que permitir a los gestores y responsables del servicio de contratación, entender los flujos de información recurrentes, las opciones de reutilización y mejora, los patrones en la tramitación que pueden aliviar la carga administrativa, y sobre todo las opciones para generar nuevo conocimiento a partir de los datos.
En mi opinión todas estas opciones tienen que involucrar de forma activa a los gestores de contratación, es decir, en función del organismo y su volumen de contratación se requerirán especialistas para llevar a cabo una gestión de datos efectiva, pero las preguntas que permiten mejorar el servicio vendrán de parte de los gestores, que con ayuda técnica o sin ella, serán los que puedan mejorar el rendimiento en la gestión (por ejemplo utilizando las técnicas de Robotic Process Automation sobre datos de calidad) y el impacto en los resultados (por ejemplo utilizando el aprendizaje automático para identificar patrones de precios, oportunidades del mercado, asociaciones para la compra….).
Por otra parte una gestión de datos efectiva en todos los organismos públicos contribuirá a la automatización del envío de datos a las instituciones que los demanden y a los portales de información para la trasparencia o rendición de cuentas para los ciudadanos.
8.- Simplificar la regulación
Mejorar la calidad y proporcionalidad de la función reguladora de la AE para mejorar la seguridad jurídica de la ciudadanía y las empresas, reducir los costes y las cargas que han de soportar para el emprendimiento social y empresarial y mejorar los resultados de las políticas públicas
En este punto, creo que la implementación de los procedimientos de la contratación pública pueden ser mejorados utilizando las técnicas de Process Mining, que resaltan las mejores opciones de mejora de procesos, sin abandonar las garantías jurídicas pero utilizando de forma intensiva formas de colaboración y comunicación actuales.
9.- Fortalecimiento del gobierno abierto e implantación de sistemas de integridad institucional
Reforzar los estándares de integridad, transparencia y participación ciudadana para mejorar la aceptación y la confianza social en las instituciones y la eficacia de la gestión pública
Esta medida vuelve a ser una de las derivadas principales de una gestión de datos efectiva como resultado de un proceso de digitalización del servicio de contratación.
PROPUESTAS PARA EL EMPLEO PÚBLICO
10.- Un nuevo modelo de empleo público para una gestión pública eficaz y responsable
Adoptar un modelo realmente responsable y profesional de la gestión del empleo público que permita asegurar una respuesta ágil, eficiente y competente de la Administración a las necesidades sociales
No puedo añadir nada específico a este punto. Y al resto de los puntos relacionados con el empleo público. Solo señalar que todos los comentarios de los puntos anteriores son producto de ejecutar una estrategia. Y como dices Xavier Marcet, “las estrategias son las personas”. Y las personas tienen que tener las condiciones óptimas para ejercer su labor más allá de las expectativas si tienen que ejecutar una estrategia.
11.- Repensar la selección como proceso crítico y estratégico
Transformar los procesos selectivos para construir una Administración más competente, más orientada al servicio público y más representativa de la diversidad territorial, social y personal
12.- Un modelo de carrera basado en cualificaciones profesionales
Alinear la formación y la carrera de las personas del empleo público en torno a cualificaciones profesionales relacionadas con las áreas funcionales de cada cuerpo y escala y sus itinerarios profesionales
13.- Prevenir y corregir la alta temporalidad en el empleo público
Reconducir el empleo temporal en las AA PP a un uso razonable y adecuado a su finalidad
MIS REFLEXIONES
En primer lugar hay que destacar que estas 13 iniciativas y por tanto, los aspectos que tengan relación con la contratación pública, representan un cambio. O dicho de otra forma, una estrategia con su correspondiente ejecución. Recordamos: La estrategia son las personas adecuadas queriendo hacer cambios en la organización. Y cualquier ejecución de la estrategia requiere una “gestión” del cambio.
“Gestionar la estrategia es sinónimo de gestionar el cambio”. Tal y como dicen Kaplan y Norton, autores del libro “El Cuadro de Mando Integral” que es a mi entender, una de las mejores herramientas de definición y ejecución de la estrategia, se requiere un aprendizaje (adquirir capacidades por parte de los interesados) una gestión del conocimiento (compartir experiencias y conocimiento para acelerar el cambio y por tanto la ejecución de la estrategia) y una gestión del comportamiento (introducir los aspectos que se incentivan como parte de la cultura que tiene que dar respaldo a la estrategia definida). A lo mejor cuando no se han llevado a cabo las reformas mencionadas en los primeros párrafos ha sido porque no se han realizado todas estas actividades necesarias de la gestión del cambio.
Después de esta reflexión sobre el cambio, también extraigo una idea general: Todo gira en torno al aprendizaje, el conocimiento, los datos y las herramientas adecuadas de tecnología de la información que potencian nuestras capacidades.
Todos los sectores hacen uso de la tecnología de la información y los datos en formato digital, continuos y conectados para mejorar sus resultados. La contratación pública es un servicio intensivo en datos que también puede utilizarlos para mejorar sus resultados. Pero eso no se construye en el aire. Ni es mágico. Los datos por sí solos sirven de muy poco si no están bien organizados, conectados y accesibles y , sobre todo, si no hay alguien que entiende el problema y el resultado que quiere conseguir, para poder interpretarlos, sacar conclusiones, hacer un plan de acción y verificar los resultados.
Como comenta Karina Gibert, experta en Inteligencia Artificial y catedrática de la Universidad Politécnica de Cataluña: La inteligencia artificial (IA) «no nos quitará el trabajo, la personalidad ni el pensamiento», y tampoco «nos anulará», sino que puede «ayudar a que vivamos mejor y más sanos». El actual auge de la IA va de la mano de «una gran desarrollo de las telecomunicaciones e internet, de la tecnología ‘cloud’, de los supercomputadores y del internet de las cosas». «La combinación de todo esto genera una cantidad, calidad y variedad de datos que nos permiten hacernos preguntas que antes no se nos habrían ocurrido y disponer de herramientas capaces de tomar esos datos, buscar patrones en ellos y hacer modelos predictivos y fotos de cómo funcionan las cosas».
Por tanto, en mi opinión se van aclarando las opciones generale para la mejora de la gestión de la contratación pública. Estas opciones tienen que ser adaptadas a cada caso particular. Y deben hacerse con una comunicación amplia a todos los implicados. Y estar reflejadas en un documento vivo con la definición y ejecución de una estrategia y su correspondiente gestión del cambio. Las líneas maestras pueden ser estas:
- Capacitación de los agentes: En función de los resultados buscados.
- Digitalización Integral del servicio: Productividad y datos.
- Gestión de datos : nuevo conocimiento
- Mejora del servicio basada en métricas. Dirigidos por la misión.
- Utilización de tecnologías de la información en función de los objetivos
En la próxima entrada haré una revisión de las recomendaciones de la profesionalización del servicio de contratación pública propuesto por la Comisión Europea en el documento ProcurComp EU