Debate: las inversiones TIC en la administración y el caso de la contratación pública electrónica

Se está produciendo un debate muy interesante acerca de la conveniencia y beneficios de las inversiones TIC en las administraciones públicas. Y sobre si estas inversiones deben continuar.

El debate lo podéis seguir en esta dirección. Las opiniones del debate son de gran calidad y aportan una visión que considero bastante real de la situación. En relación al ámbito de este blog me gustaría remarcar que la contratación pública electrónica reporta beneficios en todas las experiencias de éxito que se han llevado a cabo. Es cierto que sólo se cuentan las experiencias con cierto éxito, y es cierto que hay muchos fracasos que desgraciadamente no se cuentan. También hemos analizado y sabemos (creemos saber) las principales razones por las que se producen los fracasos. Y es cierto que los beneficios no son inmediatos. Requieren tiempo.

Voy a utilizar el blog para dar mi opinión en relación a los beneficios de las TIC en las contratación pública, de forma que pueda expresar todos los argumentos que me llevan a afirmar que hay beneficios innegables en el formato electrónico pero que la trasformación no es fácil y no puede ser dirigida, como ya hemos dicho en alguna ocasión, desde el ámbito exclusivamente tecnológico.

Porque los factores que propician el cambio según Harold J. Leavitt (Leavitt, H. J. 1964. Applied organizational change in industry:structural, technical and human approaches) son cuatro: personas, procedimientos, estructuras y tecnologías.

En las experiencias que he tenido a la hora de implantar la contratación pública electrónica casi todas las iniciativas han venido dirigidas y gestionadas desde el campo de las Tecnologías y se ha afectado muy poco o nada a los otros tres factores: personas, procedimientos y estructura. Pero hay que considerar lo siguiente:

  • Las personas son el pegamento que consiguen con su inteligencia y coraje sacar adelante los problemas, aplicando las herramientas  que tienen a mano. Si les cambiamos de herramientas (la cultura) no son en un primer momento igual de capaces de solucionar los problemas. Por tanto hay que capacitarles en las herramientas (formato electrónico) que ahora tienen que usar. Si no se produce esta involucración (nadie aprende si no quiere) sencillamente las cosas no pasan, por muchos recursos que nos gastemos en tecnología.
  • Los procedimientos. No pueden ser iguales en el formato electrónico que lo eran en el mundo papel. No tienen las mismas características. El formato papel no tiene la trasparencia que tiene el formato electrónico. Y sin embargo vemos como  se empeñan las personas en tratar de remedar en electrónico los mismos flujos que hacen en papel con las mismas autorizaciones y validaciones formales y lógicas. Y además queremos que sea automático, o con reglas que tratan de controlarlo absolutamente todo. Lo que hace a los sistemas rígidos y poco amigables. No es razonable cambiar de herramienta y seguir con las mismas técnicas y los mismos procedimientos.
  • Las estructuras. Si los procedimientos tienen muchas reticencias para ser cambiados (algunos afectan a las propias leyes y reglamentos) imaginémonos las reticencias para cambiar estructuras dentro de una administración. Y hay que cambiarlas por que los beneficios que se han declarado requieren pasar de una función administrativa basada en seguir el procedimiento de la contratación pública a una función basada en el rendimiento óptimo de los recursos empleados en el servicio de contratación a disposición de la sociedad (además de seguir el procedimiento, sin olvidarse de las leyes). La nueva función de compras no sustituye a la anterior, se suma a ella para conseguir un mejor resultado pero siguiendo las leyes y los procedimientos.

No es fácil ser consciente de la transformación que supone el cambio de formato, que introduce la tecnología y que en ningún caso es condición suficiente. Pero sin la conciencia de que la trasformación necesita de todos los factores (personas, procedimientos, estructuras y tecnologías) y sus realimentaciones mutuas, seguirá produciéndose la paradoja de la productividad. Invertiremos en tecnología pero no obtendremos los rendimientos esperados.

En un documento de Luis Malpartida se habla sobre la paradoja de la productividad, también conocida como la paradoja de Solow, en el que se mencionan las causas de esta falta de productividad, y que podéis leer en este enlace.

También podéis encontrar argumentos en el libro de Mark Toomey “Waltzing with the elephants” que al explicar el estándar ISO 38500 del Gobierno de las TI,  trata justamente de estos problemas y es una de las fuentes en las que me he inspirado recientemente.

El resultado de ello ha sido que las inversiones no han dado siempre los resultados esperados. En un debate anterior en el mismo foro se hablaba de la involucración de los empleados públicos en los cambios. Yo creo que sin la involucración de los empleados públicos y de la alta dirección de la administración pública y la clase política, el retorno de las inversiones en la implantación de la contratación pública electrónica será escaso o incluso negativo. Pasaremos del “más con menos” al “menos con más”.

Los principales beneficios de la implantación de la contratación pública electrónica, en mi opinión son:

  • Ahorro de presupuestos. Gartner ha valorado en 50 millardos (miles de millones) de euros anuales si toda la contratación pública en Europa fuera en formato electrónico. Este beneficio se consigue por un ahorro en los precios de entre el 5 y el 10%. Pero este ahorro no es por el formato electrónico, es por la concurrencia que habilita el formato electrónico, es por la utilización de la subasta electrónica, es por la trasparencia que garantiza el formato electrónico, y es por la capacidad de adjudicar un concurso con 50-100 licitadores utilizando fórmulas de valoración automática donde antes solo podíamos valorar 5-10 ofertas.
  • Ahorro en la gestión que supone pasar de que las personas estén buscando  y moviendo papeles a que se centren en la función de compras, más que en la función de seguir el procedimiento. En electrónico es más sencillo seguir el procedimiento a través de reglas y flujos simples (sin llegar a la automatización completa que consigue el efecto contrario por volver rígidos los procedimientos)
  • Acceso de las PYMES  a la contratación pública. Esto generará una capacitación de las PYMES (enseñarlas a leer y escribir en formato electrónico en la sociedad de la información) y permitirá ser más competitivos y acceder a nuevos mercados. Esta para mi es la idea con más fuerza porque es la que verifica el más con menos. El motor que mueve el 20 % del PIB (las compras públicas) pasaría a ser de una eficiencia capaz de generar los mismos o más bienes con menos esfuerzos (reducción de cargas administrativas, acceso simple a otros mercados, relación electrónica comercial con administraciones públicas y con otras empresas…) invirtiendo de este modo la comentada paradoja de la productividad. Esta es la verdadera palanca de productividad y competitividad que tienen las sociedades modernas, para mejorar el 20 % del PIB al menos.

Pero claro, todo esto requeriría, creo,  los siguientes componentes esenciales:

  • Dirección y  gestión de las tecnologías de la información integradas es una estrategia (suficientemente comunicada y planificada) que contemple el resto de los factores: personas, procedimientos y estructuras.
  • Inversiones acotadas en busca del valor y tal y como declara Mark Toomey en su libro con generación de servicios de TI orientados desde la demanda (el negocio) no desde la oferta (la tecnología). Esto significa que en cada decisión que afecte a TI se contemplen las siguientes dimensiones: Valor, Coste, Riesgos y Sinergias, en relación al objetivo, que necesariamente será un objetivo de negocio.
  • Involucración imprescindible de las personas implicadas (los funcionarios y la alta dirección de la administración pública, y por supuesto las empresas, porque sin su participación no hay negocio). Esta involucración parte de entender los “por qués”, y que se entienda que una mayor productividad y competitividad por parte de las empresas y los ciudadanos implican más recaudación, con menos impuestos. Aumento de la recaudación que permitiría a la sociedad mejorar en su grado de conocimiento e innovar.

Y aquí vuelvo a recordar lo que decía Nietzsche, y le gustaba recordarlo a Viktor Frankl, que “quien tiene un (buen) por qué puede soportar cualquier cómo”. Los “cómos” de la contratación pública electrónica son arduos y difíciles (pero sabemos ponerlos en marcha) pero los “por qués” son, en mi opinión,  realmente motivadores. Si los explicamos.

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Por mcanno

Especialista en Tecnologías de la Información aplicadas a medios de pago, comercio electrónico y contratación pública

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