Debate: las inversiones TIC en la administración y el caso de la contratación pública electrónica

Se está produciendo un debate muy interesante acerca de la conveniencia y beneficios de las inversiones TIC en las administraciones públicas. Y sobre si estas inversiones deben continuar.

El debate lo podéis seguir en esta dirección. Las opiniones del debate son de gran calidad y aportan una visión que considero bastante real de la situación. En relación al ámbito de este blog me gustaría remarcar que la contratación pública electrónica reporta beneficios en todas las experiencias de éxito que se han llevado a cabo. Es cierto que sólo se cuentan las experiencias con cierto éxito, y es cierto que hay muchos fracasos que desgraciadamente no se cuentan. También hemos analizado y sabemos (creemos saber) las principales razones por las que se producen los fracasos. Y es cierto que los beneficios no son inmediatos. Requieren tiempo.

Voy a utilizar el blog para dar mi opinión en relación a los beneficios de las TIC en las contratación pública, de forma que pueda expresar todos los argumentos que me llevan a afirmar que hay beneficios innegables en el formato electrónico pero que la trasformación no es fácil y no puede ser dirigida, como ya hemos dicho en alguna ocasión, desde el ámbito exclusivamente tecnológico.

Porque los factores que propician el cambio según Harold J. Leavitt (Leavitt, H. J. 1964. Applied organizational change in industry:structural, technical and human approaches) son cuatro: personas, procedimientos, estructuras y tecnologías.

En las experiencias que he tenido a la hora de implantar la contratación pública electrónica casi todas las iniciativas han venido dirigidas y gestionadas desde el campo de las Tecnologías y se ha afectado muy poco o nada a los otros tres factores: personas, procedimientos y estructura. Pero hay que considerar lo siguiente:

  • Las personas son el pegamento que consiguen con su inteligencia y coraje sacar adelante los problemas, aplicando las herramientas  que tienen a mano. Si les cambiamos de herramientas (la cultura) no son en un primer momento igual de capaces de solucionar los problemas. Por tanto hay que capacitarles en las herramientas (formato electrónico) que ahora tienen que usar. Si no se produce esta involucración (nadie aprende si no quiere) sencillamente las cosas no pasan, por muchos recursos que nos gastemos en tecnología.
  • Los procedimientos. No pueden ser iguales en el formato electrónico que lo eran en el mundo papel. No tienen las mismas características. El formato papel no tiene la trasparencia que tiene el formato electrónico. Y sin embargo vemos como  se empeñan las personas en tratar de remedar en electrónico los mismos flujos que hacen en papel con las mismas autorizaciones y validaciones formales y lógicas. Y además queremos que sea automático, o con reglas que tratan de controlarlo absolutamente todo. Lo que hace a los sistemas rígidos y poco amigables. No es razonable cambiar de herramienta y seguir con las mismas técnicas y los mismos procedimientos.
  • Las estructuras. Si los procedimientos tienen muchas reticencias para ser cambiados (algunos afectan a las propias leyes y reglamentos) imaginémonos las reticencias para cambiar estructuras dentro de una administración. Y hay que cambiarlas por que los beneficios que se han declarado requieren pasar de una función administrativa basada en seguir el procedimiento de la contratación pública a una función basada en el rendimiento óptimo de los recursos empleados en el servicio de contratación a disposición de la sociedad (además de seguir el procedimiento, sin olvidarse de las leyes). La nueva función de compras no sustituye a la anterior, se suma a ella para conseguir un mejor resultado pero siguiendo las leyes y los procedimientos.

No es fácil ser consciente de la transformación que supone el cambio de formato, que introduce la tecnología y que en ningún caso es condición suficiente. Pero sin la conciencia de que la trasformación necesita de todos los factores (personas, procedimientos, estructuras y tecnologías) y sus realimentaciones mutuas, seguirá produciéndose la paradoja de la productividad. Invertiremos en tecnología pero no obtendremos los rendimientos esperados.

En un documento de Luis Malpartida se habla sobre la paradoja de la productividad, también conocida como la paradoja de Solow, en el que se mencionan las causas de esta falta de productividad, y que podéis leer en este enlace.

También podéis encontrar argumentos en el libro de Mark Toomey “Waltzing with the elephants” que al explicar el estándar ISO 38500 del Gobierno de las TI,  trata justamente de estos problemas y es una de las fuentes en las que me he inspirado recientemente.

El resultado de ello ha sido que las inversiones no han dado siempre los resultados esperados. En un debate anterior en el mismo foro se hablaba de la involucración de los empleados públicos en los cambios. Yo creo que sin la involucración de los empleados públicos y de la alta dirección de la administración pública y la clase política, el retorno de las inversiones en la implantación de la contratación pública electrónica será escaso o incluso negativo. Pasaremos del “más con menos” al “menos con más”.

Los principales beneficios de la implantación de la contratación pública electrónica, en mi opinión son:

  • Ahorro de presupuestos. Gartner ha valorado en 50 millardos (miles de millones) de euros anuales si toda la contratación pública en Europa fuera en formato electrónico. Este beneficio se consigue por un ahorro en los precios de entre el 5 y el 10%. Pero este ahorro no es por el formato electrónico, es por la concurrencia que habilita el formato electrónico, es por la utilización de la subasta electrónica, es por la trasparencia que garantiza el formato electrónico, y es por la capacidad de adjudicar un concurso con 50-100 licitadores utilizando fórmulas de valoración automática donde antes solo podíamos valorar 5-10 ofertas.
  • Ahorro en la gestión que supone pasar de que las personas estén buscando  y moviendo papeles a que se centren en la función de compras, más que en la función de seguir el procedimiento. En electrónico es más sencillo seguir el procedimiento a través de reglas y flujos simples (sin llegar a la automatización completa que consigue el efecto contrario por volver rígidos los procedimientos)
  • Acceso de las PYMES  a la contratación pública. Esto generará una capacitación de las PYMES (enseñarlas a leer y escribir en formato electrónico en la sociedad de la información) y permitirá ser más competitivos y acceder a nuevos mercados. Esta para mi es la idea con más fuerza porque es la que verifica el más con menos. El motor que mueve el 20 % del PIB (las compras públicas) pasaría a ser de una eficiencia capaz de generar los mismos o más bienes con menos esfuerzos (reducción de cargas administrativas, acceso simple a otros mercados, relación electrónica comercial con administraciones públicas y con otras empresas…) invirtiendo de este modo la comentada paradoja de la productividad. Esta es la verdadera palanca de productividad y competitividad que tienen las sociedades modernas, para mejorar el 20 % del PIB al menos.

Pero claro, todo esto requeriría, creo,  los siguientes componentes esenciales:

  • Dirección y  gestión de las tecnologías de la información integradas es una estrategia (suficientemente comunicada y planificada) que contemple el resto de los factores: personas, procedimientos y estructuras.
  • Inversiones acotadas en busca del valor y tal y como declara Mark Toomey en su libro con generación de servicios de TI orientados desde la demanda (el negocio) no desde la oferta (la tecnología). Esto significa que en cada decisión que afecte a TI se contemplen las siguientes dimensiones: Valor, Coste, Riesgos y Sinergias, en relación al objetivo, que necesariamente será un objetivo de negocio.
  • Involucración imprescindible de las personas implicadas (los funcionarios y la alta dirección de la administración pública, y por supuesto las empresas, porque sin su participación no hay negocio). Esta involucración parte de entender los “por qués”, y que se entienda que una mayor productividad y competitividad por parte de las empresas y los ciudadanos implican más recaudación, con menos impuestos. Aumento de la recaudación que permitiría a la sociedad mejorar en su grado de conocimiento e innovar.

Y aquí vuelvo a recordar lo que decía Nietzsche, y le gustaba recordarlo a Viktor Frankl, que “quien tiene un (buen) por qué puede soportar cualquier cómo”. Los “cómos” de la contratación pública electrónica son arduos y difíciles (pero sabemos ponerlos en marcha) pero los “por qués” son, en mi opinión,  realmente motivadores. Si los explicamos.

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Preparándonos para la contratación pública electrónica paneuropea.

Recientemente ha tenido lugar la conferencia de PEPPOL en Troyes Francia. Aparte de (cómo ya hemos indicado en la entrada anterior) empezar a difundir en distintas entradas las iniciativas europeas que tienen que ver con la generación de un ecosistema de contratación pública electrónica,  voy a comentar algunas de estas iniciativas y presentaciones para generar generar reflexión alrededor de estos temas.

Esta presentación (puedes descargarla aquí en inglés) que ha realizado la Dirección General del Mercado Interior de  la Comisión creo que puede ser un buen comienzo, para difundir el estado del arte de la contratación pública electrónica en Europa.

Utilizamos la técnica habitual. Traducción libre de la presentación y comentarios en azul con mis opiniones y reflexiones.

Preparándonos para la contratación pública electrónica pan-europea.

  • Como ve la Comisión Europea el camino a seguir
  • Niall Bohan, Jefe de Unidad, DG Mercado Interior
  • Quinta Conferencia Internacional PEPPOL
  • Troyes, 08 de noviembre 2010

Razones para ser optimistas alrededor de la contratación pública electrónica.

  • “de la contratación al pago” existe la tecnología y está ampliamente disponible;
  • Casi todos los Estados Miembros tienen alguna actividad de contratación pública electrónica.
  • La tecnología no es exclusiva – las PYMEs puedan participar;
  • La experiencia confirma los beneficios esperados:
    • Aumento de la participación y la competencia;
    • Ahorros en los presupuestos;
    • Procedimientos más rápidos y eficientes

Hay razones para ser optimistas, pero llevo desde 1998 trabajando en contratación pública electrónica y no se ha cumplido ni uno solo de los objetivos que se han marcado por los estados miembros en el seno de la Unión Europea. Y además no se está armonizando los distintos proyectos, con el consiguiente peligro de segmentación real de mercados, tanto interiores como paneuropeos. Esto me da que pensar que la estrategia de dejar hacer puede resultar adecuado cuando se generan los canales de información y comunicación precisos para que se haga de forma coordinada.  Estos canales existen pero no son lo suficientemente conocidos por todos los decisores.

La experiencia de las PYMEs con la contratación pública electrónica

• Similar uso para todas las empresas (a nivel de la Unión  Europea)

• Mayor el uso de la contratación pública electrónica en las primeras etapas de los procedimientos

Es un cuadro que me ha costado entender. Quiero interpretar que no hay muchas diferencias entre micros y empresas grandes, por lo que la barrera de la alfabetización puede no existir en cuanto se pongan a disposición de todas ellas las herramientas que permitan la relación electrónica de las empresas con las administraciones.

La contratación pública electrónica ofrece ventajas:

  • Emilia-Romagna (IT): 90% de las agencias locales lo usan : ahorros de  67.5M € en un gasto de 419M €;
  • BBG (Austria): el ahorro de 178 millones de € en un  gasto de 830M € (18%).
  • Noruega: 20-40% de reducción en el tiempo de transacción, el ahorro de precio de 10,2%
  • DK la facturación electrónica en contratación pública: ahorro de 100 M €:
  • Portugal: toda la contratación pública ahora se hace en línea; reducción de los precios del 18% en un ejemplo de las compras de un  hospital;
  • Reino Unido: las subastas electrónicas arrojan ahorros de aproximadamente entre el 10% hasta 45%
  • Lituania: más del 65% de los procesos de contratación pública son electrónicos.

Habría que comentar aquí los resultados del País Vasco en España, que han sido recientemente publicados.

Motivos de preocupación:

  • Menos del 5% del total  las operaciones de compras se hacen en línea en los grandes Estados miembros;
    • Importante gestión del cambio para los compradores y proveedores;
    • La inercia por parte de los compradores: ven los ahorros pero tiene pocos incentivos
  • El proceso de implantación se hace  de abajo hacia arriba con muy poco apoyo estratégico  en muchos Estados Miembros;
    • Se reinventa la rueda;
    • Exceso de innovación y sistemas incompatibles.
  • Diversidad de modelos, procesos y sistemas:
    • Un paisaje de contratación pública electrónica fragmentada a nivel nacional y comunitario;
    • Costes ajustados para  los proveedores que trabajan con varios sistemas;
    • Nueva generación de barreras técnicas en la contratación trans-fronteriza.

Estos son los motivos claros de preocupación a los que yo añadiria como resolver los problemas de las distintas lenguas de la Unión Europea y la necesidad de que las ofertas, o al menos los catálogos pudieran tener una descripción suficiente y muy ortogonal en varios idiomas. El nativo de la administración usuario  y uno o dos de los idiomas más utilizados de la Unión.

Aspectos de menor preocupación por parte de la Unión Europea:

  • Maximizar el dividendo de la simplificación:
    • realizar la contratación electrónica lo más simple posible para los poderes adjudicadores y proveedores
    • Acelerar el ritmo de despegue a nivel regional y de Estados Miembros
      • Crear incentivos y medios para los Estados miembros y las regiones para fomentar o imponer la contratación electrónica;
    • Evitar las islas de proceso en  contratación pública electrónica
      • Promover la convergencia de modelos y facilitar el acceso de los proveedores a través de los diferentes sistemas.

La simplificación es difícil de conseguir con un procedimiento que es de por sí bastante complejo. En las actividades de post-adjudicación (ejecución del contrato)  puede conseguirse con la experiencia de la empresa privada pero en las actuaciones del pre-adjudicación es bastante complicado simplificar. La simplificación vendrá por la disposición de herramientas normalizadas que puedan ser entendidas por todos y sobre todo por la simplificación del procedimiento y requisitos para la presentación de ofertas (garantías provisionales, certificados que no aportan valor …)

¿Qué puede hacer la Unión Europea?

  • Simplificación
    • las directivas de la Unión Europea deberían apoyar soluciones sencillas de contratación pública electrónica y evitar requerimientos y procedimientos desproporcionados.
    • Acelerar el despegue:
      • Proporcionar incentivos regulatorios para los compradores públicos de los Estados Miembros  que utilicen la contratación pública electrónica
      • Permitir el uso exclusivo sin dobles circuitos :
      • Permitir el uso obligatorios de la contratación pública electrónica a nivel nacional y de los Estados Miembros?
    • Que sea fácil para los proveedores la utilización en cualquier sistema:
      • Fomentar la alineación de los modelos, procesos y herramientas;
      • Permitir que los proveedores de utilizar una firma electrónica única o una identificación única en toda la Unión Europea;
      • Normalizar las interfaces de usuario sobre una base amigable para las PYMEs
      • Apoyo a la interoperabilidad y construcción de sistemas puente;
      • Proporcionar por la Comisión herramientas de referencia open source (open e-PRIOR).

Bastante de acuerdo con todos los puntos pero como se pueden aplicar a nivel nacional, y como se pueden aplicar rápidamente.  Algunas se me antojan difíciles de promocionar. Pero como siempre es cuestión de volunta y de identificar la necesidad perentoria.

¿dónde encaja el proyecto PEPPOL ?

  • PEPPOL responde directamente al desafío cada vez mayor de la necesidad de interoperabilidad en los Estados miembros para la contratación pública transfronteriza
  • PEPPOL es políticamente realista:
    • No requiere la convergencia previa de los sistemas o modelos:
    • Permite a los compradores y proveedores  interactuar a través de las interfaces de los sistemas;
    • Reduce el volumen del desafío de la normalización.
    • PEPPOL es una campo de pruebas muy útil para soluciones concretas de contratación pública electrónica
      • Innovadoras  componentes extensibles clave para las fases de la pre-adjudicación em la contratación pública (VCD –virtual company dossier-, catálogo electrónico, validación de la firma);
      • Amplio conjunto de especificaciones y las soluciones de interoperabilidad para las fases posteriores a la adjudicación (la facturación electrónica, la infraestructura de comunicaciones de negocio).

Voy a publicar próximamente una entrada de PEPPOL donde intentaré resumir el contenido de este proyecto de la Unión Europea.

La prueba PEPPOL se demuestra andando

  • Algunas aplicaciones PEPPOL no están relacionadas sólo específicamente con la contratación específica, sino que tienen una relevancia especial por sí mismas:
    • Validación de la firma;
    • La facturación electrónica y la infraestructura de transmisión de documentos de negocio
    • Es necesario primero en demostrar su valía en el contexto de la contratación pública (dentro y fuera de los Estados Miembros).
    • Expectativas muy altas de la Comisión respecto a PEPPOL:
      • Los críticos  resultados de la pruebas para evaluar la relevacia del la política de mercado para PEPEPOL y su sostenibilidad

Consulta y próximos  pasos:

  • Consulta:
    • Libro Verde de la Comisión  («mejorando la utilización de la contratación pública electrónica»), publicado el 18.10.10.
    • El período de consulta termina 31/01/2011.
    • Abrir la audiencia sobre el Libro Verde en BXL, 25.11.10.
    • Post-consulta:
      • Road-map  de los próximos pasos y proyectos operacionales (mediados de 2011);
      • Necesidad de adaptar la legislación sobre contratación? En caso afirmativo, preparar propuestas de proyectos para el 2012.
  • http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/news_en.htm

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El Reino Unido presiona el botón mágico de la contratación pública

En esta entrada del blog de Procurement Intelligence Unit que se publico el pasado 22 de octubre se hacen eco de las medidas que se van a tomar por parte del nuevo gobierno del Reino Unido en relación a la contratación pública. Os traduzco (traducción libre) la entrada (en negrita e itálica) y hago mis comentarios, como siempre, con el afán de provocar vuestras propias reflexiones. Mis comentarios en azul.

La revisión del gasto global del gobierno de coalición ha identificado el 8% de reducción del gasto durante los próximos cuatro años. Sin embargo, muchos de los recortes propuestos carecen de detalles y parecen excesivamente dependientes de los ahorros en «contratación y back office» .

Hay estudios y experiencias que hablan de la reducción del 5% del presupuesto en compras por el aumento de la concurrencia y la transparencia que implican el formato electrónico. Pero claro, antes hay que conseguir el formato electrónico, o lo que se identifique que va a incentivar la concurrencia, la transparencia, la productividad y la competitividad.

La prioridad del actual gobierno es cerrar el déficit entre los ingresos fiscales y el gasto público, que actualmente supera el 10% del PIB. El déficit fiscal creciente también está causando intereses de la deuda en aumento. Los pagos de intereses se sitúan actualmente en £ 43 mil millones de libras este año, llegando a £ 63 mil millones en 2014-15. Esto es mayor que el presupuesto de la escuelas pública.

Los ahorros se buscarán en otros departamentos, con los departamentos del gobierno central haciendo frente a un recorte medio del 19%.

El objetivo principal de estos recortes parecen ser ahorros «administrativos», con el milagroso ahorro  en la contratación pública identificado como el principal factor para la reducción de los costes. . En total, el gobierno planea reducir 81 Millardos de libras  del gasto para el 2014-15.

Una cosa es identificar donde están los «yacimientos» de posibles ahorros y otra distinta es conseguir los ahorros. Mal comparado es como identificar yacimientos de petroleo y otra que haya un abastecimiento regular en las estaciones de servicio.

La CSR [1] aceptó las conclusiones del informe de Sir Philip Green, que el gobierno todavía tenía el potencial de generar eficiencias a través de la explotación del volumen de compra Whitehall.

De hecho, el Tesoro prevé que «en el gobierno central, habrá una revisión de los procesos de licitación y que la evaluación financiera de los proveedores ahora se coordinará desde un único punto».

Los departamentos individuales también se espera que consigan similares ahorros. Por ejemplo, el presupuesto de la educación requiere «ahorros de la oficina de contratación y back office» para entregar otros £ 1 mil millones de ahorros El presupuesto de la policía se reducirá en un 14%, financiado por «ahorros resultantes de la eficiencia de las TI, la contratación y las funciones de back office.»

El informe del Sr. Green  recomienda  «ordenar la contratación centralizada para las categorías comunes a aprovechar este poder de compra y lograr las mejores prácticas.» Pero la capacidad del gobierno para cumplir con estas expectativas es dudosa; Sólo en julio, el gobierno empezó a descentralizar las responsabilidades de contratación de médicos individuales hacia el Servicio Nacional de Salud.

Se ha comentado en esta entrada por parte de un especialista las experiencia de centralización de Estados Unidos y no siempre apuntan a la dirección de reducir el presupuesto. Hay que tener cuidado a la hora de plantear determinadas soluciones «mágicas».

Numerosos informes han sido publicados señalando las prácticas ineficientes del la contratación del gobierno.La carga de la reducción del déficit se ha reducido en gran medida en un área de la actividad gubernamental en el que se ha negado sistemáticamente a dar resultados.

Inculcar una cultura donde se observen las mejores prácticas de contratación tendrá el compromiso prolongado durante un largo periodo y esto tomará más tiempo que el período de cuatro años asignado para el ahorro.

Yo comparto el comentario anterior. No es un punto de conseguir algo puntualmente, sino de generar una mejora continua. No vaya a ser que desequilibremos o desajustemos más de lo que podemos conseguir.

Por otra parte, si el gobierno se toma en serio de dar una vuelta de tuerca a  su funciones de compra, se requiere un serio replanteamiento de su capacidad de  contratación pública.Esto significa que el gobierno tendrá que incorporar nuevas personas del sector privado que esté familiarizados con las técnicas modernas de contratación, así como la gestión de contratos de gran escala y de trabajo con las partes interesadas de la competencia.

El talento también será caro, al igual que el paso a la reformulación de los procedimientos de compra en un órgano centralizado. Estas mejoras tienen un costo y los beneficios no se realizará plenamente hasta que la crisis fiscal haya disminuido totalmente. Parece dudoso que el gobierno está dispuesto a pagar el costo de ahorro  en las compras reales con la crisis actual. El ahorro en la contratación no aparecen por arte de magia – se requiere de un esfuerzo concertado y de inteligencia.

Otra vez de acuerdo con el comentario, pero añadiría que no podemos quedarnos en el análisis parálisis. Hay que mover la contratación pública hacia cotas más altas de eficiencia competitividad y productividad.

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[1] The Comprehensive Spending Review es un examen en profundidad de las prioridades de Gasto del Gobierno establecidas en el largo plazo junto con los objetivos de cada departamento., CSR 2007 cubrirá los gastos del  2008–2011 y es continuación del CSR en 1997.