Identificando la necesidad de implantar la contratación pública electrónica

Si no existe la necesidad para realizar un cambio – mejora- , no es posible aportar valor. Nadie cambia para quedarse como está. Si no se identifica y define la necesidad del cambio (hacer algo mejor, hacer algo nuevo, o cumplir con las leyes) la resistencia, por ejemplo de los usuarios,  se puede volver insuperable. Solo la necesidad definida y asumida del cambio y la visión de que el  cambio aporta valor es capaz de vencer la resistencia (es cuando el cambio se identifica con  una mejora –cambiar y mejorar no es lo mismo-).

Dicho esto, que parece bastante lógico surgen acto seguido una serie de preguntas que en mi opinión habrían de hacerse tanto los responsables de la contratación como los responsables de la organización que contrata como los responsables de las tecnologías de la información de la organización que contrata. Estas son las preguntas:

  • ¿Cómo se identifica  la necesidad de la contratación pública electrónica en un órgano de contratación?
  • ¿Quién define los objetivos que hay que conseguir para alcanzar el valor que buscamos en la implantación de la contratación pública electrónica.

La necesidad está detectada hace muchos años por parte de consultores, analistas y altos responsables de la administración pública y la economía, pero en mi opinión, no se ha comunicado adecuadamente, y por tanto los “economistas y dirigentes de las Administraciones Públicas saben que es un asunto pendiente que hay que implantar y fomentar pero aún no ha calado hasta los decisores finales (los que planifican y acometen los programas y proyectos de la implantación)  y mucho menos hasta los departamentos gestores: contratación e informática.

El libro verde de la Comisión Europea para la generalización de la contratación pública electrónica establece claramente las razones que avalan la necesidad de hacer que el 20 % del PIB europeo (es lo que representa la contratación pública electrónica) se realice en formato electrónico, con el fin de  alcanzar, entre otros,  los siguientes objetivos:

  • Eficacia y eficiencia en la gestión de las compras públicas (más con menos)
  • Mejora de la productividad y competitividad del tejido productivo europeo, sobre todo las PYME`s.
  • Generación de un mercado único de contratación pública paneuropeo.

Pero desde esa “alta” visión la cuestión es ¿como se traslada a los órganos de contratación y departamentos de informática que tienen que asumir el cambio y a los órganos de decisión de las administraciones públicas que tienen que invertir presupuesto para conseguir la contratación pública electrónica?.

Además hay que recalcar que una visión externa de las necesidades no suele coincidir con la visión interna de esas mismas necesidades. La visión interna suele ser que:

  • La contratación tiene una inercia basada en el formato papel que es muy complicada de cambiar al formato electrónico
  • Los departamentos directamente implicados no están  preocupados necesariamente por la alta visión de la Comisión Europea sino por realizar su trabajo de forma adecuada, y esto no incluye en los departamentos de contratación e informática ni la innovación ni el cambio o implantación de la contratación pública electrónica.
  • Por último la contratación pública no está en manos de un único departamento sino que se lleva a cabo, de forma no jerárquica, por diversos departamentos y además tiene que tener la participación de los proveedores que no están obligados a responder en formato electrónico a los requerimientos de las administraciones, es decir, que los cambios en grupo siempre van al ritmo del componente más lento del grupo, y hay departamentos o personas dentro del grupo que probablemente no querrán cambiar (serán muy lentos o directamente permanecerán inmóviles).

Todo esto puede suponer que incluso identificando la necesidad, no sea posible realizar el cambio… ¿excepto por imperativo legal?.

La Comisión Europea, en el mencionado libro verde comentaba en las conclusiones que no se puede dejar la decisión de implantar la contratación pública electrónica (vistos los resultados) a la iniciativa de los órganos de contratación y que el planteamiento será promover la obligatoriedad de implantar la contratación pública electrónica (aunque no se determina en qué grado y sobre todo cómo se va a requerir esta obligatoriedad).

Por tanto la duda que surge es si de las tres formas de cambio: hacer algo mejor, hacer algo nuevo o cumplir la ley, la última de estas formas (cumplir la ley) va a ser el elemento desencadenante que marque la auténtica necesidad de la implantación de la contratación pública electrónica que según los expertos precisa la economía y la sociedad europeas.

Las administraciones que han realizado la implantación a la contratación pública electrónica reportan unos retornos de las inversiones bastante destacados, pero es un valor que va hacia la sociedad en su conjunto, un servicio más: mejora del presupuesto, mejora de la competitividad y productividad,  mejora de la gestión, …. Es decir es un esfuerzo que no beneficia directamente a los que soportan los sacrificios que exigen dicho esfuerzo.

Los consultores tendemos a ver las cosas desde fuera, y a aplicar conocimiento “limpio” (conocimiento teórico que puede en algún momento llegar a confundir el mapa con el territorio), lo que no es necesariamente malo porque anima al cambio, pero es conveniente, creo, utilizar la empatía para comprender las resistencias y ser capaces de ayudar a superarlas.

Al hilo de estos argumentos, mi pregunta es : ¿creéis que el único elemento que puede desencadenar la necesidad de implantar la contratación pública electrónica es el cumplimiento de la ley ? (como pasó, por ejemplo,  con la implantación de la factura electrónica en Dinamarca)

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Los principales objetivos de la contratación pública electrónica.

Si no hay una necesidad clara, definida y sentida por todos los agentes que intervienen o que participan, en este caso, de la contratación pública electrónica, (administración y empresas) no se puede producir valor. Es decir no habrá una oferta  que pueda acomodarse a la demanda, o lo que es lo mismo el precio de la oferta será siempre muy alto porque no hay objetivos que esta oferta pueda conseguir.

Las razones principales para realizar un cambio organizativo (como la implantación de la contratación pública electrónica) caen dentro de alguna de estas grandes áreas:

–          Quiero hacer lo que hago mejor

–          Quiero hacer algo nuevo que ahora no soy capaz de hacer

–          Tengo que cumplir con las regulaciones y leyes que me aplican.

En contratación pública electrónica estas tres grandes áreas se pueden traducir en objetivos más concretos que cuando sean asumidos por la dirección marcarán la estrategia y las prioridades de la transición a la contratación pública electrónica

–          Quiero hacer lo que hago mejor.

  • Mejor organizado con criterios comunes
    • Procedimientos de contratación unificados con criterios comunes
  • Documentos normalizados
    • Plantillas que permitan mayor productividad
  • Más trasparente
    • Expediente en formato electrónico
  • Más cooperativo
    • Flujos de trabajo y reglas de procesos
  • Más coordinado
    • Integraciones con otros sistemas
  • Mejores resultados de compras
    • Aumentar la concurrencia, la gestión de ofertas y la gestión de proveedores
  • Aumentar la capacidad del tejido productivo de mi área de influencia
    • Contratación electrónica de los contratos menores

–          Quiero hacer algo  nuevo.

  • Sistemas dinámicos de adquisición
  • Centrales de Compra
  • Compras por demanda acumulada
  • Acuerdos marco
  • Subastas electrónicas
  • Catálogos y Gestión de proveedores en formato electrónico.

–          Tengo que  adaptarme a las regulaciones y leyes que me aplican

  • Expediente electrónico
  • Documento electrónico
  • Firma electrónica
  • Factura electrónica
  • Relación electrónica con los proveedores.
  • Publicación electrónica de anuncios y contratos.

Todos estos objetivos se deben priorizar porque en función de estas prioridades se deberá establecer la fuerza y el equilibrio de cada una de las principales áreas funcionales que ya hemos comentado: ARCHIVO, RELACION, TRAMITACIÓN, EXPLOTACIÓN

El ARCHIVO y la RELACION son áreas funcionales que están fuertemente condicionadas por la interoperabilidad y los estándares, y la EXPLOATCIÓN Y TRAMITACIÓN son áreas que pueden personalizarse o adaptarse muchísimo más.

Pero debemos de entender desde un punto de vista organizativo, e incluso de servicio de las administraciones a la sociedad, que la visión debe de ser sistémica y equilibrada en función de los objetivos propuestos.

Ya hemos puesto antes este ejemplo, pero creo que es bastante revelador. Si quiero generar un ahorro de costes sobre  el presupuesto actual,  la mejor  vía es aumentar la concurrencia. Para aumentar la concurrencia necesito aumentar la publicidad (anuncios de publicación electrónicos) y aumentar la capacidad de los licitadores de presentar ofertas (licitación electrónica), y aumentar la capacidad de los gestores de manejar las ofertas recibidas (tramitación electrónica-adjudicación electrónica).  Es decir un objetivo genérico hay que transformarlo en objetivos que colaboran entre ellos para alcanzar el objetivo general.

Por eso es importante una vez identificadas las necesidadesvalorar y dimensionar los objetivos, porque a partir de la identificación y dimensionamiento de los objetivos /y sus métricas) las estrategias serán capaces de priorizar y planificar en función del tiempo y los recursos el mejor camino (la mejor combinación) de objetivos parciales que cumplan el objetivo general.  Sin olvidar los equilibrios en los factores del cambio: personas, procesos, estructuras y tecnología.

Es decir, una vez identificadas las necesidades hay que conjugar dos equilibrios:

  1. 1. El equilibrio funcional que me fija los objetivos y los dimensiona
  2. 2. El equilibrio de los factores del cambio que me permite obtener los objetivos.

¿Qué objetivos de la contratación pública electrónica pensáis que deberían priorizarse en tiempos de crisis económica?

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Los primeros pasos en la implantación de la contratación pública electrónica.

Cuando una administración pública o empresa del sector público se plantea la transición a la contratación pública electrónica,  va a tener que tomar decisiones que afectan a su forma actual de realizar la contratación pública y a los elementos que se utilizan: personas, procedimientos, estructuras y tecnología.

Los primeros pasos son, como casi todos los primeros pasos, lo más difíciles y los más importantes. Todos los pasos son deudores de los pasos anteriores y están condicionados por estos. Si nos equivocamos en los primeros pasos, el esfuerzo y la energía empleados en ellos habremos de volverlos a emplear para empezar en el punto inicial de partida. Y esto es, además de desmotivador, muy caro.

Muchas de estas organizaciones tienen la falsa concepción desde mi punto de vista, de que una aplicación informática es todo lo que necesitan. Pero no es así. Llevamos más de 600 años (desde Gutenberg) generando y perfeccionando tecnologías que producen papel, documentos en papel, y no vamos a cambiar esto en un par de meses con una aplicación por muy buena que esta sea.

La contratación pública electrónica es un problema eminentemente cultural que precisa de tecnología (ya madura pero compleja que hay que SIMPLIFICAR),  que afecta a las personas (su formación y capacitación, para producir resultados en formato electrónico), a los procedimientos (las actividades que estas personas realizan para conformar la actuación general de contratación), las estructuras (que se han creado para garantizar que estas actividades se realizan conforme a la ley que a su vez está pensada para los resultados –expedientes- en formato papel y en sus características).

Antes de decidir cuáles son los primeros pasos vamos a ver una panorámica de las sucesivas fases o etapas que vamos a ir atravesando en esta transición a la contratación pública electrónica.

Cuando una organización decide, por tanto hacer la transición al formato electrónico, en la contratación pública tiene unos objetivos (trasparencia, concurrencia, mejora de ofertas, mejora de la gestión, cumplir la ley, fomentar la innovación en la sociedad a la que sirve, ….) , que suelen caer en alguna de las categorías siguientes: hacer mejor su actividad, hacer algo que ahora no hace, cumplir las leyes.

Para ello, y antes de empezar,  ha debido analizar el contexto externo (lo que está pasando fuera) y el contexto interno (sus propias capacidades y situaciones).  Una vez hecho este análisis habrá llegado (o no) a la conclusión de que “necesita” un cambio. Necesita hacer la transición a la contratación pública electrónica.

Con esta necesidad claramente evidenciada se establece una visión. Quieren satisfacer la necesidad de una determinada forma (la visión)  para conseguir alguno de estos objetivos: hacerlo mejor, hacer algo nuevo, o cumplir la ley ( o los tres).

Una vez que esta organización es capaz de materializar o de visualizar su estado futuro, habiendo conseguido sus objetivos, se plantea una estrategia. Esta estrategia consiste en priorizar y definir los pasos y metas que irá persiguiendo de forma que consiga la visión y los objetivos finales.

Establecida la estrategia llega el momento de planificar: dotar de tiempo y recursos  a los pasos y actividades que se han priorizado y relacionado en la estrategia.  Además se dará cuenta de que el tiempo y los recursos precisan una estructura (organización ad hoc) para que los  planes puedan ser correctamente gestionados y controlados (una oficina de proyectos o un comité de gestión). Distingo entre gestión y dirección de una forma consciente que aclararé un poco más tarde. Estos proyectos pueden agruparse en programas.

Con los planes (tiempo y recursos) puestos en marcha se procede  a la implementación utilizando productos y servicios que permitan el formato electrónico en las áreas que la estrategia ha definido como parte fundamental del negocio de entre las cuatro siguientes (ARCHIVO, RELACION, TRAMITACIÓN Y EXPLOTACIÓN).

Y después de la implementación llega el tiempo de la operación. Hemos introducido elementos (herramientas, servicios,  productos, técnicas ..) que debemos gestionar para garantizar su correcta operación y verificar se que consiguen los objetivos de la contratación pública electrónica que la estrategia, la visión y la necesidad nos habían definido. Además de la operación, también se ve que hay que considerar la mejora continua de todos los elementos que se han puesto en marcha.

No mencionamos la parte de la seguridad porque se sobreentiende. Todo tiene que ser trasparente y confidencial en su momento y en sus justos términos. Los definidos por las leyes y los reglamentos.

Ahora voy a dar mi opinión sobre cuáles son los primeros pasos que una administración de cualquier tamaño debe de dar para garantizar el proceso descrito. Nótese que apenas he utilizado la palabra tecnología, de una forma consciente, lo mismo que si fuera a diseñar una autopista no emplearía la palabra excavadora , aunque la voy a utilizar con toda seguridad. La tecnología es un medio (muy potente) que hay que dirigir y gestionar, no es un fin.

Antes de los primeros pasos y como una forma de describir el proceso general voy a utilizar un gráfico que aparece en el blog de Gestion de Valores en IT , según  el libro de Mark Toomey “waltzing with elephants” con las aportaciones de  John Thorp, en el que se hace referencia a estas fases que hemos relacionado previamente y  que implican  el gobierno de las TIC, para el uso presente y futuro de las tecnologías de la información en las organizaciones, tal y como expone la norma ISO 38500.

En la figura aparecen los aspectos comentados y una capa superior que es la del gobierno corporativo (también de las TI). Esta es la figura.

Aparecen también otros aspectos a tener en cuenta pero no quiero perder la visión general del problema, para dar mi opinión sobre los primeros pasos que hay que dar en la implantación de la contratación pública electrónica.

Si vamos a utilizar Tecnologías de la información en un sistema de negocio (la contratación pública) que supone una trasformación de todos los factores que intervienen en el sistema: personas, procedimientos, estructuras y tecnologías, los primeros pasos  deben ser cómo vamos a evaluar, dirigir, y controlar la TRANSICIÓN a la contratación pública electrónica desde el punto de vista de la organización (administración) que lo implanta. Es decir qué tipo de Gobierno de todo el proceso vamos a generar para garantizar las inversiones y conseguir los resultados de una TRASFORMACIÓN que como ya se ha demostrado produce unos beneficios tangibles y considerables si se pilota correctamente su TRANSICIÓN, y con el ritmo adecuado, teniendo en cuenta que vamos a emplear recursos escasos y complejos (personas y tecnologías)  para generar actividades (procedimientos de contratación) y estructuras (organizaciones que soportan el proceso de la contratación).

Por tanto y con independencia del tamaño y objetivos específicos de la organización (administración pública) que implanta la contratación pública electrónica, los primeros pasos deben ser:

  1. conformar un cuerpo de gobierno que sea capaz de evaluar, dirigir y controlar las tecnologías de la información en un entorno donde el resto de los factores (personas, procedimientos y estructuras) tienen igual o mayor peso para alcanzar los resultados propuestos. Y esta forma de gobierno puede ser tan simple o tan compleja, tan grande o tan pequeña, como lo sean los factores que hay que dirigir y gestionar).
  2. escribir, documentar y comunicar las fases que nos hemos propuesto seguir para realizar esta transición. Un documento sencillo, simple y que permita tener una referencia solida a la que recurrir cuando empiecen los problemas.

Después vendrán el resto de los pasos, que son por una parte los propios de cualquier contratación pública de bienes y servicios. Y de esto los gestores de contratos saben mucho más que yo. Y por otra los pasos cada vez más transitados de los proyectos de administración electrónica.

 

Y este es el resumen de las fases que he utilizado como argumento para defender los primeros pasos que he propuesto:

–      analizar el contexto, que me empuja a realizar esta implantación a la contratación pública electrónica.

–      Identificar la necesidad real de la organización: imperativo legal, económico o de gestión.

–      determinar los objetivos que mi organización precisa, y cuantificarlos, de forma que se pueda saber cuando hemos alcanzado la meta.

–      generar una visión que combine la racionalidad del objetivo con la emotividad (movimiento) del proceso de  implantación.

–      definir una estrategia de transición, que priorice y  de respuesta a las situaciones que la organización va a hacer frente durante la transición y después de la misma. Comunicar la visión, los  objetivos y las estrategias a la organización y a los agentes que intervienen.

–      Planificar en el tiempo y con recursos los programas o proyectos que la estrategia haya identificado y priorizado. Generar una estructura que avale y propicie el control y supervisión de estos proyectos.

–      Implementar los cambios con las actividades requeridas de formación, comunicación , capacitación que permitan la TRASFOMRACIÓN

–      Operar el nuevo sistema equilibrando continuamente todos sus factores: personas, procedimientos, estructuras y tecnologías. Sin olvidarnos de la gestión de servicios de tecnologías de la información ni de su mejora continua.

–      Medir y evaluar los resultados de forma permanente.

 

¿Vosotros consideráis que estos  primeros pasos son los adecuados para realizar con éxito la TRANSICIÓN a la contratación pública electrónica o pondríais otros?

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La integridad en la contratación pública electrónica.

Un estudio reciente de la OCDE hace hincapié en los problemas que la contratación pública tiene para mantener la integridad de un sistema que maneja fondos públicos por un valor de entre el 16 y el 20 % del PIB europeo.

En el estudio se comenta que la contratación pública es un elemento clave de la política que además puede servir para generar logros adicionales en el medio ambiente, la innovación o la inclusión social, y por su importancia y volumen es necesario mantener su integridad.

Durante los periodos de crisis, la contratación pública es una palanca que puede  permitir manejar una considerable cantidad de recursos, que de forma dirigida como palanca de productividad y competitividad, y como forma de controlar el gasto y la inversión reduciendo unas partidas y aumentando otras, puede  estimular el crecimiento y la economía.

Pero también, es necesario promover en tiempos de crisis, con más fuerza si cabe, la transparencia, la concurrencia y la igualdad de trato, combatiendo los problemas de integridad y capeando los riesgos en el manejo de semejante cantidad de recursos.

El estudio de la OCDE quiere ayudar a conseguir esta integridad a través de una visión sistémica del proceso de contratación, desde la valoración de las necesidades, pasando por la evaluación de las ofertas y la adjudicación del contrato hasta la gestión de la ejecución del contrato y sus pagos asociados.

Para ello se elaboraron en 2008 una serie de principios que están basados en cuatro pilares fundamentales:

–      La trasparencia

–      La buena gestión

–      Prevención de malas conductas, conformidad y monitorización

–      Responsabilidad y control

Además para mejorar la implantación de estos principios en la contratación pública se ha generado una herramienta que ayuda a los países a mantener la integridad en este servicio de retorno.

También  se realizan regularmente las Revisiones de La Contratación  Pública en la OCDE para ver el avance de la implantación de los principios, el uso de las herramientas, y mejorar las políticas y la adopción de buenas prácticas.

El informe fundamental que se produce como  resultado de esta revisión es un documento que analiza estratégicamente los sistemas de contratación pública de los diferentes países y detalla opciones y alternativas para compensar y dirigir las diferentes zonas de riesgo.

  • Los beneficios de estos informes de revisión son entre otros:
  • Análisis estratégico de las políticas, prácticas y  sistemas nacionales de contratación pública.
  • Comparativa internacional, por políticas y prácticas a nivel nacional
  • Dialogo político como base para el aprendizaje y la mejora.
  • Propuestas de acción para mejorar las políticas y prácticas en contratación.

Los análisis de la Contratación pública producen informes, entre otros:  Centralised Purchasing Systems in the European Union.

  • OECD (2011), “Centralised Purchasing Systems inthe European Union”, Sigma Papers, No. 47, OECDPublishing.doi: 10.1787/5kgkgqv703xw-en

Para garantizar o al menos promover la integridad en la contratación pública la OCDE propone una serie de componentes que deben considerarse en las administraciones y empresas para soportar una buena gestión que conduzca a este objetivo.

Algunos de estos componentes son:

  • un marco legislativo que permita el cumplimiento de buenas prácticas internacionales y las políticas adecuadas de contratación y las normas sobre el uso eficaz,  eficiente y adecuado de los recursos.
  • una infraestructura administrativa bien desarrollada y creíble, con capacidad suficiente para la aplicación efectiva del marco legislativo y otras políticas.
  • un grupo profesional de los profesionales de contratación pública para gestionar el proceso de contratación, incluyendo la gestión de contratos.
  • un sistema de revisión y recursos capaz de proporcionar una respuesta rápida y eficaz a las quejas de proveedores y compradores.
  • El control de gestión interno y de auditoría con la suficiente capacidad para la  identificación eficaz y la lucha contra los riesgos.
  • una auditoría externa e independiente con capacidad suficiente para detectar irregularidades en los residuos y el uso indebido de fondos públicos e identificar las debilidades en los controles relacionados con la gestión.

Fuente: http://www.publictendering.com/study-integrity-in-public-procurement/

Hasta aquí las recomendaciones de la OCDE sobre cómo conseguir la integridad en la contratación pública.

Mi reflexión a este respecto, es que en el formato electrónico no se consigue la integridad de forma automática pero en este formato las herramientas que habilitan la integridad son  mucho más eficientes y rápidas, y permiten detectar y reparar los problemas de integridad en la contratación pública electrónica, de forma casi inmediata y con menor esfuerzo.

Una razón más para implantar en tiempos de crisis la contratación pública electrónica. ¿Vosotros opináis lo mismo?

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La Interoperabilidad en la contratación pública electrónica

De las cuatro grandes áreas que debemos gestionar para realizar la TRASFORMACIÓN a la contratación pública electrónica, y que ya hemos comentado: Archivo, Relación, Tramitación y Explotación, por supuesto todas ellas en formato electrónico, la que representa con mayor la interoperabilidad es el área de RELACIÓN electrónica. Y en menor medida la del Archivo Electrónico. Digo en menor medida porque el ámbito geográfico será normalmente más reducido.

Cuando utilizamos las tecnologías de la información, en este caso para la contratación pública electrónica, el propósito de las tecnologías como herramientas que son, deberá tener algo de cada uno de estos elementos:

–         aumentar la capacidad estratégica: permitir a la organización hacer algo que antes era incapaz de hacer (el formato electrónico)

–         aumentar la capacidad operativa: permitir a la organización   ser mas eficaz y más eficiente (el famoso más con menos)

–         ser conforme con las regulaciones y normas vigentes: permitir a la organización cumplir la ley y los reglamentos en tiempo y forma.

Para conseguir cualquiera de los tres, en el caso de la contratación pública electrónica es necesaria la participación de los proveedores (el mercado). Todo el mercado europeo. Y eso precisa de interoperabilidad.

La interoperabilidad (Marco Europeo de Interoperabilidad) es el elemento clave para conseguir los beneficios esperados de la contratación pública electrónica, que tienen que ver la transparencia, igualdad de trato y la concurrencia (los principios de las Directivas Europeas de Compra).

La interoperabilidad no es una bloque monolítico sino que se consigue a través de manejar variables en diferentes dimensiones

–         Legales: es la más complicada de manejar, y aunque las directivas comunitarias son iguales para todos los estados miembros de la Unión Europea, los reglamentos y leyes de cada estado tienen diferencias entre ellos (recordemos que las directivas se trasponen – bien o mal- y son las leyes traspuestas las que realmente condicionan –su cumplimiento- las actuaciones de cada estado miembro)

–         Organizativa: los procedimientos deben ser homogéneos y entendibles en formato electrónico por todos los agentes que intervienen en las relaciones que se producen en la contratación pública: Un anuncio, una oferta, un pedido, una factura, un catálogo…..

–         Semántica: los mensajes que se intercambian como elementos de dialogo siguiendo un procedimiento, deben tener datos y estructuras que tengan el mismo significado para todos los agentes que intervienen en el proceso.

–         Técnica: los formatos electrónicos tienen que estar basados en especificaciones técnicas abiertas que puedan ser implementadas en cualquier sistema de información, con independencia de sistemas operativos y el resto del software base que una organización utilice.

Pero la interoperabilidad no es sencilla de conseguir porque requiere consenso y estándares.

Para las dimensiones de la interoperabilidad, organizativa, semántica y técnica se están generando los estándares CEN BII. Para la dimensión legal está es un poco más complicada, tanto en cuanto deja de ser un problema que puede ser abordado desde la tecnología y precisa que se aborde desde la traducción de las normas (leyes y reglamentos de cada país) a código informático que garantice la interoperabilidad. Y esto, en mi opinión no es más complejo tecnológicamente sino que requiere de una mayor coordinación y consenso.

En los trabajos que se están llevando a cabo hay algunos problemas que va a costar cerrar en los estándares y aplicar en los proyectos (por ejemplo en PEPPOL). Desde mi punto de vista estos son los problemas que más puede  costar resolver (insisto no es tecnología es coordinación y consenso):

–         Utilizar una Infraestructura de comunicaciones: red pública de contratación electrónica en toda Europa.

–         Conseguir la Confidencialidad de las ofertas con procedimientos comunes (ver el Anexo X de las Directivas)

–         La Identificación de los operadores económicos en cualquier administración de Europa utilizando registros de licitadores, sistemas de clasificación, los perfiles de CEN BII (qualification profile) y el VCD (virtual compay dossier de PEPPOL), así como los mapas de traducción de requisitos de e-certis.

–         La armonización de las autoridades de certificación en toda Europa que acreditan y verifican los certificados que se utilizan en las firmas electrónicas reconocidas

–         El uso equilibrado de las firmas electrónicas y en su caso la encriptación.

No obstante se ha avanzado mucho en la definición de los estándares CEN BII y PEPPOL está validando con experiencias (se hace camino al andar) que estos estándares son utilizables por sistemas de información y su uso es posible por los agentes que intervienen en los sistemas.

Por tanto en muchas áreas de la contratación pública electrónica ya empieza a haber interoperabilidad real y en mi opinión, poco a poco, se irán solucionando el resto de los problemas, siempre que haya interoperabilidad política que verifique la dirección, la evaluación y la monitorización en el uso de las tecnologías de la información en la contratación  pública electrónica

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El éxito en la implantación de la contratación pública electrónica.

Esta tarde me he encontrado  tratando de pensar con  lógica en las razones por las que cuesta tanto la implantación de la contratación pública electrónica. Las razones por las que el propósito de los estados miembros expresados en 2005 a través de la declaración de Manchester para conseguir en 2010 al menos el 50 % de la contratación pública electrónica, no ha conseguido más que un exiguo  5%.

Las trasformaciones siempre requieren de un esfuerzo, que solo se puede concitar cuando se tiene una visión clara de la necesidad real de innovar, de cambiar. Además de tecnología se necesita formación y aptitud para conseguir la masa crítica necesaria que afiance la trasformación. Este es el caso en la implantación de la contratación pública electrónica.

La Comisión Europea a través de su Plan de Acción en 2004 para la implantación ha conseguido avances notables pero los resultados no han terminado de alcanzarse. ¿Cuales son las razones para estas dificultades?. Repasando los requisitos para el éxito de la implantación tenemos los siguientes puntos:

  • Existe la tecnología y está disponible.
  • Existe la intención (empuje de la Comisión y los Estados Miembros) y la norma que habilita el formato electrónico.
  • Es verdad que hay que cambiar la  caja de herramientas (La cultura) a través de mucha formación y capacitación.
  • Los beneficios se han demostrado en aquellas experiencias que se han llevado a cabo de forma realista y con objetivos claros, planes asumibles y recursos suficientes.
  • Es cierto que hay una fuerte cultura (insalvable?) del papel muy arraigada en nuestro interior, pero los beneficios y las posiblidades son tan grandes…

Entonces ¿donde radican las dificultades insalvables que han impedido conseguir los resultados de la declaración de Manchester?  No sólo en España, en toda Europa.

En estas estaba cuando me he topado con dos interesantes aportaciones

LA PRIMERA:

La declaración de  de Jon Iwata. vicepresidente de marketing y comunicación de IBM, que recuerda cien años de historia de la compañía y apunta que la innovación tiene que ir acompañada de formación. “La necesidad de transformación no viene de la tecnología sino de las necesidades de cambio del cliente”

Si no somos capaces de ver, comunicar y explicar  con claridad la necesidad de la trasformación, de explicar los por qués, será muy difícil soportar los cómos de la implantación de la contratación pública electrónica. Sin la necesidad clara no hay trasformación, hay resistencia ante cualquier cambio (tecnológico o del tipo que sea) que se le presente a la organización

Y LA SEGUNDA

En esta Dave Aron de Gartner, expresa la necesidad de incorporar las competencias de la gestión del cambio en los departamentos de tecnología  para habilitar la trasformación en las organizaciones. Como algo fundamental.

Al final he juntado ambas ideas y creo que los elementos principales  que debemos buscar para tener éxito en la TRASFORMACIÓN que representa la implantación de la contratación pública electrónica son, hacer patente la necesidad del cambio al formato electrónico, y hacer que las habilidades para fomentar y gestionar los cambios formen parte del núcleo de competencias de las personas que dirigen la tecnología y las organizaciones.

En resumen el éxito de la implantación de la contratación pública electrónica, en mi opinión radica en:

–          explicar la necesidad de la trasformación a los agentes que intervienen: los por qués. La necesidad  se puede identificar entre alguna o varias de las siguientes:

  • Imperativo legal. Se reconoce rápidamente por todos.
  • Imperativo económico. Es más difícil en las administraciones por que no están enfocadas al resultado económico sino al servicio al ciudadano.
  • Imperativo organizativo. Para salir del caos organizativo al que puede llevar el papel.

–          acometer la transición incorporando las habilidades de gestión del cambio cultural necesarias en los responsables de tecnología  y de contratación pública.

  • La transición de la cultura del papel a la cultura digital. No es fácil ni inmediata, y precisa de recursos y perseverancia.
  • La cultura se desayuna todos los días varios planes estratégicos.

Por tanto:

  • Si no existe la necesidad no habrá TRASFORMACIÓN.
  • Si existe la necesidad pero no sabemos manejar el cambio, la cultura imperante (la del papel) nos impedirá la TRASFORMACIÓN.

¿Por qué creéis vosotros que no se han conseguido los objetivo s de la declaración de Manchester para el año 2.010.? ¿Dónde creéis que radica el éxito de la implantación de la contratación pública electrónica?

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Las normas y los estándares en la contratación pública electrónica

Cuando una administración pública decide implantar la contratación pública electrónica, debe saber que tal y como se explica en el libro verde de la Comisión Europea, lo que va a hacer es: “ la sustitución de los procedimientos basados en soporte de papel por el tratamiento y la comunicación mediante TIC a lo largo de toda la cadena de  contratación pública. Supone la introducción de procedimientos electrónicos para  sustentar las distintas fases del proceso de contratación, es decir, publicación de los anuncios de licitación, suministro del pliego de condiciones, presentación de ofertas, evaluación, adjudicación, pedido, facturación y pago”.

El primer término que se usa es el de “sustitución… mediante TIC..”. Es decir no hay un soporte papel que se apoya en datos en formato electrónico. Sólo existe el formato electrónico.

Por tanto se trata de trasformar con las tecnologías de la información la cultura de las personas, los procedimientos, y las estructuras que se utilizan para realizar el servicio de retorno que representa la contratación pública. En formato exclusivamente electrónico, aunque haya documentos en papel, el expediente es electrónico, las tramitaciones utilizan el formato electrónico, se explota la información desde el formato electrónico, y las relaciones son electrónicas. Existe la capacidad de convivir con el formato papel (ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos), pero el formato mayoritario, predominante, es el formato electrónico.

La industria de las Tecnologías de la información lleva muchos años anticipando estas situaciones, para generar servicios y productos que permitan no sólo la transición al formato electrónico sino también la gestión y control de este servicio en formato electrónico.

Para hacer esto primero se han generado productos que paulatinamente han ido produciendo buenas prácticas para terminar en la formación de estándares que la industria apoya para garantizar el valor (utilidad y garantía) al mejor coste, con el mayor beneficio los mínimos riesgos y las máximas sinergias.

A mi modo de ver los principales estándares que a nivel general deberían tenerse en cuenta en la implantación de la contratación pública electrónica (como parte fundamental de la administración electrónica y a su vez como parte integrantes de la sociedad de la información y el conocimiento)  son los siguientes: (no se menciona  nada más que el nombre del estándar para dar claridad a la exposición):

ISO 38500.  Es un estándar reciente referido al Gobierno de las Tecnologías de la Información. Este estándar trata generar un ciclo continuo de demanda de tecnología por parte de la organización y oferta de tecnología por parte de los departamentos de TI, pero siempre evaluados, dirigidos y monitorizados por la más alta dirección de la organización. Este estándar trata desde una perspectiva general el uso de las TI y sus resultados. Nos da la capacidad de buscar los porqués y los qués más adecuados a cada situación.

ISO 20000 También bastante reciente es un estándar referido a la gestión de los servicios de Tecnologías de la información. Donde se relacionan las mejores prácticas de la industria relacionadas con el soporte, la entrega, el mantenimiento, y la evolución de los productos y servicios de tecnologías de la información necesarios para que no haya dudas, ni huecos en el ciclo de gestión y control del servicio (de contratación pública en nuestro caso). Nos da la visión de los cómos y las estructuras organizativas y recursos necesarios para generar un continuo que aporte y mantenga el valor de las TI.

ISO 27000-series. Esta serie de estándares están referidos a la seguridad de la información que manejan las tecnologías. Este estándar es una piedra angular ya que toda la información en formato electrónico requiere que se garantice su seguridad, autenticidad, confidencialidad, integridad, disponibilidad y vigencia (de forma independiente a los avances tecnológicos)  en todos los ámbitos y situaciones que se pueden dar en el ciclo de vida de cualquier información que se utilice o genere en el servicio.

Además y no hay que olvidarlo están todas las leyes que regulan esta actividad (la contratación pública) de la que Julian Inza en su blog “Todo es electrónico” nos relacionaba qué normativa hay que conocer. Hay más normas porque no hemos de olvidar que vamos a traducir a código las leyes que regulan el servicio de contratación que a su vez está amparado por otras regulaciones generales que se aplican de manera horizontal a las actuaciones administrativas y de las empresas.

Y por último no podemos olvidar los estándares (CEN BII) que habilitan la interoperabilidad, que nos va a permitir no sólo la transición al formato electrónico de la tramitación, el archivo, y la explotación sino también la interoperabilidad en la relación electrónica de todos los integrantes del servicio (administraciones y empresas) en una relación de muchos a muchos que es la que realmente producirá los beneficios que se esperan de este servicio de retorno.

Todas estas normas irán utilizándose y exigiéndose según vayan apareciendo productos y servicios alrededor de la contratación pública electrónica. Algunos de ellos se especializarán en la contratación pública, y darán lugar a otros estándares pero la esencia será la misma: gobierno de las TI, gestión de servicios de TI, seguridad de las TI, valor de las TI ..… Y quizás algún día al igual que se hace por ejemplo con los medios de pago electrónicos (tarjetas de pago) los sistemas y las redes estén homologados y los productos y servicios tengan un proceso de certificación que garanticen las inversiones y los resultados.

Hasta ese momento,  no soy futurista,  es conveniente que vayamos entendiendo que el formato electrónico (igual que el formato papel) tiene sus características y sus requisitos. Los estándares son en mi opinión, parte fundamental de estos requisitos.

No hemos comentado sobre otros  estándares, por ejemplo los referidos a calidad ISO 9000, EFQM, CAF .. porque están, en mi opinión, en un ámbito mucho más general y no se refieren exclusivamente  a las TI.

Vosotros ¿Hasta qué punto creéis que son importantes los estándares a la hora de implantar la contratación pública electrónica?

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Las tensiones en la implantación de la contratación pública electrónica

En un estudio del Oxford Institute auspiciado por la Comisión Europea,  se comentaban las principales barreras para la implantación de la administración electrónica.

Cuando implantamos la contratación pública electrónica se suelen producir tensiones como consecuencia de muchas de las barreras que el citado estudio había detectado.

De forma resumida estas barreras se concentraban en los siguientes puntos:

  • Fallos de liderazgo
  • Inhibidores financieros
  • División digital (la brecha digital)
  • Coordinación  Deficiente
  • Puestos de trabajo e Inflexibilidad organizativa
  • Falta de confianza
  • Diseño Técnico Deficiente

Y también se avanzaban otras causas importantes que hacen que la TRANSICIÓN a la administración electrónica sea compleja.

  • Leyes Administrativas
  • Autentificación e Identificación
  • Derechos de Propiedad Intelectual
  • Responsabilidades claramente definidas
  • Privacidad y Protección de datos
  • Transparencia de las administraciones públicas
  • Reutilización de la información del sector público

Pero, además de estas, y en función de las experiencias, en la implantación de la contratación pública electrónica creo que se produce una especial tensión a la hora de realizar la trasformación al formato electrónico.

Como venimos insistiendo las trasformaciones, siempre precisan de cuatro elementos fundamentales: personas, procedimientos, estructuras y tecnologías.

Cualquier cambio precisa de adaptaciones de estos cuatro factores, pero en el caso de la contratación pública electrónica (y de la administración electrónica en general) una consideración muy importante es la de que hay que cambiar la cultura. Del formato en papel (cultura del papel) al formato electrónico (cultura electrónica).  La cultura, siguiendo a José Antonio Marina en su libro Las sociedades fracasadas, se define como “el conjunto de herramientas que permiten a las personas afrontar de forma generalmente aceptada los problemas cotidianos a los que se enfrentan”.

Pues bien, en el formato papel, hemos generado procedimientos, que se basan en el papel y sus características. Llevamos más de 600 años (la era Gutemberg, y yo me atrevería a decir que desde antes) generando y poniendo en marcha tecnología que produce papel. Nos basamos en el papel para generar nuestros procedimientos, nuestras estructuras, y basamos los equilibrios de poder en las características del papel.

Pero de repente llega el formato electrónico con características radicalmente distintas y queremos que los procedimientos sean un remedo de los procedimientos en papel, que las estructuras permanezcan y que la tecnología basada en producir, utilizar,  almacenar y recuperar papel siga como si no hubiera pasado nada.

Esto produce una tensión muy grande que además en mi opinión pasa desapercibida porque se achaca al resto de las barreras toda la tensión de la transición al formato electrónico.

Si fuésemos capaces de entender las características del formato electrónico en relación al formato papel, es posible que las personas que tienen que cambiar los procedimientos y las estructuras, además de cambiar su caja de herramientas (cultura) pudieran utilizar la tecnología del formato electrónico (documento, firma, expediente, registros, notificaciones, imágenes, sonido….) de forma proactiva y sobre todo sacándole el máximo partido.

De lo contrario, si pretendemos utilizar los mismos diseños (procedimientos, estructuras, tecnologías, y caja de herramientas) del formato papel al formato electrónico, lo que normalmente conseguimos es un proceso (el de la contratación pública electrónica) rígido, pesado, … poco eficiente. Vamos lo contrario de lo que esperábamos.

Además esta tensión se ve agravada por la pertinaz situación de desencuentro entre el ámbito jurídico y el tecnológico. La tecnología del siglo pasado nos ayudaba a realizar nuestras funciones (fundamentalmente a través de aplicaciones orientadas al dato). Hoy en día las aplicaciones orientadas al documento son la que verifican las leyes. En palabras de Lawrence Lessig en su libro El codígo 2.0 , el código informático ayuda a implementar las leyes (la contratación pública electrónica puede ser un ejemplo más). En este sentido si el ámbito jurídico ignora las especiales características del formato electrónico, y  las opciones tecnológicas no se habilitan de forma inteligente para conseguir el espíritu de la ley utilizando el formato electrónico, las tensiones se mantienen y lo que es más importante no se consiguen los resultados previstos.

Por tanto, creo que sería bueno que todos los agentes que intervienen en la implantación de la contratación pública electrónica entendieran las diferentes características del formato electrónico respecto del formato papel.

En esta tabla dejo mis opiniones sobre las distintas características de estos dos formatos.

 

Formato electrónico Características Formato Papel Observaciones
Muy ágil Agilidad Poco ágil Las correcciones del formato electrónico pueden ser
Poco flexible Flexibilidad Muy Flexible La tecnología del papel permite muchas opciones de flexibilidad
Casi Total Trasparencia Muy Opaco La trasparencia es una característica básica del formato electrónico
Se mueven los bits  a la velocidad de la luz Velocidad El moviendo es lento y farragoso Es la parte más vistosa de las diferencias entre los dos formatos
Total si se controla, en caso contrario tiende al caos rápidamente Capacidad de comunicación y coordinación Muy lenta y complicada La coordinación y cooperación en el formato electrónico da una productividad personal y grupal imposible de alcanzar con el formato papel
Tiende al infinito Búsqueda y recuperación Muy complicada según aumenta el volumen No sería posible hacer un servicio de buscador como el de Google utilizando el papel.
Perfecta Tecnología de copias Muy cercana a la perfección Las copias del formato electrónico son originales que con tecnologías de sellado de tiempo pueden ser
Fuertes si se basan en criptografía con capacidad de evolución y se  organizan las terceras partes de confianza Firmas Débiles La firma electrónica es mucho más segura que la firma manuscrita y tiene más capacidades de verificación, pero tiene que pelear contra una fuerte cultura de la firma manuscrita.

Estas características son una primera aproximación pero sería bueno que las personas que tienen que cambiar su cultura al formato electrónico y tienen que definir procedimientos basados en leyes, y cambiar estructuras que permitan que la actividad se desarrolle lo hicieran teniendo en cuenta que el cambio de formato no es neutral, que el formato electrónico introduce de forma inclemente sus características y eso lo cambia todo. Si no se tienen en cuenta estas características las probabilidades de utilizar el formato electrónico de la forma adecuada, y obtener los resultados previstos, son muy escasos.

Vosotros ¿cambiaríais algunas de las características que hemos puesto en la tabla comparativa entre el formato electrónico y el formato papel?

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Conferencia sobre Europa y el libro verde de contratación pública electrónica.

El pasado viernes, día 1 de abril, tuve el placer de dar una charla invitado por el Consell de Mallorca, sobre Europa y el libro verde de la contratación pública electrónica, en el teatro municipal de la localidad de Lloseta (Mallorca).

La conferencia tuvo la siguiente agenda:

  • 10:00 Inauguración oficial
    • Sr. Miquel Rosselló: Conseller de Cooperación Local e Interior
    • Sr. Batle del Ayuntamiento de Lloseta

  • 10:15 “Novedades normativas en los contratos públicos: La ley 34/2010 de 5 de Agosto que modifica la ley 30/2007”
    • Ponente: Sr. Feliu J. Bauzá Martorell. Doctor en Derecho y Profesor de derecho adminsitrativo de La UIB

  • 11:45  “Europa y el libro Verde de la contratación pública electrónica”
    • Ponente: Sr. Manuel Caño Pofessional de Tecnologías de la Información especializado en contratación pública electrónica, comercio electrónico, medios de pago y redes sociales. Director de Estrategia de PLYCA en LBi

  • 12:45 “La contractación pública electrónica: experiencia práctica en el Ayuntamiento de Calviá, en Mallorca”
    • Ponentes : Sr. Juan Sanz : Jefe de los Servicios Económicos del Ayuntamiento de Calvía, y el Sr. Antonio Tirado: Jefe del Servicio de Informátiva del Ayuntamiento de Calviá.

  • 14:00 Colóquio y Clausura

El resumen que puedo sacar de la conferencia es que sigo percibiendo  mucho interés en la contratación pública electrónica por parte de las administraciones, pero creo que se necesita aumentar el conocimiento previo para pasar a la acción, y conocer las experiencias que se están produciendo, (el formato electrónico y sus características es aún un desconocido para muchas personas) y también se necesita algún elemento que permitiera la coordinación y cooperación entre las diversas iniciativas que se están produciendo, con el fin sobre todo de proteger las inversiones y alcanzar los resultados esperados.

Os dejo los documentos que utilicé en la presentación:

–         Las diapositivas subidas a slideshare que podéis descargar desde aquí.

–         El documento explicativo subido a scrib que podeis descargar desde aqui.

En este sentido sigo creyendo que una comunidad de práctica alrededor de estos temas nos permitiría sacara adelante proyectos mucho más coordinados y con más éxito y menos esfuerzo.

¿No creéis que se está necesitando este “punto (no voy a definirlo) de coordinación” para compartir experiencias y conocimiento? ¿Cómo definiríais vosotros este “punto de coordinación”?

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La esencia de la contratación pública electrónica.

Cuando empecé a ocuparme de la contratación pública electrónica a finales del siglo pasado, entendí el problema  como una continuación en lo público de las experiencias en comercio electrónico que por aquel tiempo estaba empezando.

Era una aplicación más, como otras tantas y tendría un ciclo de vida de una aplicación informática con algunas características diferenciales, como que eran aplicaciones orientadas al documento, y los flujos de trabajo en complemento a las aplicaciones orientadas al dato y las transacciones que hasta aquel momento habían sido lo predominante,

Sin embargo hoy considero que la esencia de la contratación pública electrónica va más allá de lo que supone una aplicación al uso. Tal y como referencia Lawrence Lessing en su libro El código 2.0, la informática ha traspasado el campo de la utilidad económica para avanzar en el campo de la garantía jurídica. Las aplicaciones hoy en día traducen a código informático la ley. Por ejemplo un cajero traduce a funciones lo que un contrato firmado entre un cliente y su banco determinan en él.

Del mismo modo las aplicaciones y sistemas que dan soporte a la contratación pública en formato electrónico lo que permiten en traducir a código informático lo que el legislador ha determinado. La firma electrónica también es un “síntoma” de este proceso.

Las industria de las tecnologías de la información lleva los últimos años reclamando pautas y modelos que permitan utilizar las tecnologías de forma integrada en el negocio, no ayudan al negocio, son el negocio. Esta idea aún no ha calado en todos los sectores, pero poco a poco va viéndose como el futuro más probables.  De ahí han salido las principales corrientes de la industria alrededor de la  calidad, la gestión y el gobierno plasmadas en estándares y modelos aplicables a las tecnologóias de las información: En gestión ITIL, COBIT, ISO20000, en seguridad ISO 27000, en gobierno ISO38500, … por citar algunas. Hay muchas más.

Es en este punto donde la confluencia del derecho y las tecnologías, con todas las imperfecciones de esta incipiente relación, marcan la esencia de la contratación pública electrónica: “Traducir a código informático las leyes y reglamentos que rigen la contratación pública para verificar el espíritu de la ley de contratos del sector público – ley 30/2007 (o directiva comunitaria de compras públicas): trasparencia, concurrencia e igualdad de trato, a través de la operativa y herramientas soportadas por la ley de acceso electrónico de los ciudades a los servicios públicos (ley 11/2007)”

Esta, en mi opinión,  es la esencia de la contratación pública electrónica: conjuntar las dos leyes para alcanzar el espíritu de la ley de contratos del sector público,  y  a través de ese espíritu, alcanzar los beneficios que se derivan del mismo. Son muchos.

Sé que puede sonar a relato de “pájaros y flores”, porque la realidad es mucho más dura y correosa, y todavía nos falta mucho para alcanzar una visión que se parezca a esta esencia,  pero de vez en cuando es bueno pensar en la utopía tal y como la describe el escritor  Eduardo Galeano: “La utopía está en el horizonte. Camino dos pasos, ella se aleja dos pasos y el horizonte se corre diez pasos más allá. ¿Entonces para que sirve la utopía? Para eso, sirve para caminar”.

Pues eso: a caminar.

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