Modernización de las normas comunitarias de contratación pública

Hace unos días la Comisión Europea publicó una síntesis de las principales opiniones expresadas en las 623 encuestas que fueron respondidas a la consulta pública sobre la modernización de las normas de contratación pública de la UE, que se lanzó en enero de 2011.
Según la Comisión, el concurso público en los mercados de contratación ha hecho bajar los costos en alrededor de un 4%, generando un ahorro de aproximadamente  20 mil millones de €, superando la estimación inicial de 1,7 mil millones de € sobre  los costes directamente asociados con cumplir con las normas de contratación de la UE.

Algunas de las conclusiones clave de esta evaluación de la Comisión Europea las ha  relacionado Conor Maguire (vía PEPPOL) y son:

1.  Existen una serie de puntos de vista divergentes sobre la prioridad que se dado a cada uno de los diferentes objetivos de la prospectiva de reforma que se ha encapsulado en las 114 preguntas planteadas en el Libro Verde de enero sobre la modernización de la contratación pública

2. Hay un amplio consenso en la importancia de la simplificación y flexibilización de los procedimientos (Por ej. Ampliando el alcance para el uso del procedimiento negociado  y reducir el volumen de la documentación que se requiere de los ofertantes).

3. Un fuerte apoyo para mejorar el acceso al mercado, especialmente para las PYME y el fomento de la innovación.

4. Oportunidades para lograr un mejor equilibrio entre los costos del sistema de regulación y los beneficios asociados  – especialmente para las compras de menor valor.

5. Los proveedores transfronterizos sólo representan el 3,5% de el valor de los contratos publicados a nivel de la UE.

6. Hay variaciones muy significativas en la eficiencia de la contratación pública entre los países de la UE, lo que sugiere real potencial para mejorar la contratación a través de la alineación con las prácticas de los Estados miembros más  avanzados.

7. Existe una tendencia hacia la concentración de la contratación pública en manos de pocas autoridades, entre ellas organismos especializados en la compra (como por ejemplo centrales de contratación).

8. Que las PYME puedan tener acceso efectivo a la participación en los contratos por encima del umbral.

9. Opiniones muy variadas sobre el uso estratégico de las contrataciones públicas para alcanzar los objetivos no económicos (por ej. La compra verde y las consideraciones de política social).

La Comisión Europea organiza una conferencia en Bruselas el próximo jueves (30 de junio) en el que se debatirán puntos de vista sobre las posibles orientaciones para la reforma de la UE directivas sobre contratación pública, así como una conferencia sobre contratación pública en Maastricht (NL) del 20 al 23 de septiembre.

La Comisión publicará un nuevo proyecto legislativo de contratación en la UE a finales de 2011.

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La adopción de la contratación pública electrónica por las administraciones públicas y las empresas.

“El futuro ya está aquí, sólo que desigualmente repartido». Esta frase de Willian Gibson, novelista introductor del término ciberespacio, tiene visos de ser muy cierta en lo que se refiere a la implantación de la contratación pública electrónica.

Ya hemos visto las razones, los medios, los retos , y las previsiones que la Comisión Europea nos ha relatado en la consulta que ha publicado con el libro verde para la generalización del uso de la contratación pública electrónica.

Pero la famosa declaración de Manchester de 2005: …. “El 50 % de la contratación pública en formato electrónico en el año 2010 …” ha arrojado un escaso y mal distribuido 5% en la utilización de la contratación pública electrónica en el año pasado. Y los países de la Unión Europea que han marcado este porcentaje son aquellos donde se ha introducido la obligatoriedad del formato electrónico en la contratación pública (Portugal, Francia y Dinamarca en el caso de la factura electrónica)

La pregunta que nos hacemos es ¿cuándo va a generalizarse el uso de los medios electrónicos en todas las fases de la contratación pública (expediente, publicación, ofertas, licitación, adjudicación, contratación, pedido, albarán y factura).? ¿Cuándo se haga obligatoria?

Sabemos que las empresas necesitan ampliar sus mercados y no tienen otra herramienta para hacerlo de forma competitiva que el formato electrónico.

Sabemos que las administraciones tienen que fomentar y conseguir lar trasparencia concurrencia e igualdad de trato en el 20 % del PIB europeo que son los recursos que se emplean en la contratación pública y eso sólo pueden hacerlo con el formato electrónico, generando un mercado único de contratación pública electrónica paneuropea.

La necesidad esta clara pero ¿cuándo  se producirá la generalización, el uso del formato electrónico en todas las fases del ciclo de la contratación pública?

PEPPOL ya está publicitando los primeros resultados. También puede que vayan un poco más despacio de lo previsto. Habrá que estar atentos.

Los estándares en la relación electrónica entre administración y empresas están llegando a su punto de madurez, la identificación digital con los registros electrónicos y el VCD (Virtual Company Dossier) de PEPPOL, pueden darnos pistas de cuando «explotará» el uso. La firma electrónica con el proyecto STORK está dando pasos en la línea adecuada.

La crisis económica nos empuja a ser más competitivos y productivos y a las administraciones a hacer más con menos. Todas las respuestas a estos problemas apunta al formato electrónico en la contratación pública. Y la Comisión Europea probablemente recomiende su obligatoriedad para introducir la “necesidad” de ser conformes a la ley y generalizar el uso.

Las administraciones ya están en la línea de salida, le seguirán las empresas, que ya están buscando los beneficios del formato electrónico: ampliación de mercado a costes asequibles, productividad en la gestión y reducción de cargas administrativas en las transacciones comerciales con las administraciones.

Si analizamos la forma que suelen tener todas las adopciones de la innovación vemos que  presentan una forma similar a la de la imagen:

En la imagen se aprecia que desde que se identifica la necesidad y se genera un cambio que aporta la innovación que satisface esta necesidad (el tiempo que abarca la X) puede  pasar un tiempo que no puede ser fácilmente determinado.

Por ejemplo el primer correo electrónico se envío en 1971 y el uso del correo electrónico se generalizó a mediados de los 90. Es decir 20 años para introducir algo que es tan obviamente útil.

Gartner, ha hecho famoso el famos ciclo hype de introducción de innovaciones en el mercado y su adaptación a  la contratación pública que fue adaptado por Alexander Schellong alrededor del 2005. Claramente no se han cumplido las expectativas de plazos pero si me atrevería a decir que las fases son la que se están produciendo, aunque más lentamente.

Las preguntas  clave sobre este asunto son, en mi opinión, las siguientes:

  • ¿La contratación pública electrónica será una innovación que finalmente llegará a su generalización en el mercado y cumplirá todas las expectativas que se han previsto? ¿Se producirá la generalización finalmente?. Hay casi una certeza de que así será.
  • ¿Cuánto será el tiempo que nos falta para alcanzar el grado de madurez (el intervalo de la X en el primer gráfico) que marque el inicio real de esa generalización?.  Probablemente ya estemos llegando al final de la X.
  • ¿Cuando esta generalización se produzca (si es el caso) cuanto tiempo de “latencia” necesitan las empresas y las administraciones para incorporarse a esta innovación? ¿Qué ventaja competitiva nos llevan los europeos del norte en estos temas?.  Dependerá del valor que se introduzca  con el cambio y la facilidad de uso de las herramientas y procesos involucrados.

Y todas ellas están en función de la “X”. Las razones para que la “X” sea menor son las que describía la Comisión en sus conclusiones, que recuerdo a continuación:

  • La Contratación Pública Electrónica es una realidad en muchas regiones y Estados Miembros verificando los beneficios esperados. (el futuro desigualmente repartido)
  • No se han cumplido los objetivos de la declaración de Manchester de 2005. (seguimos en el tiempo de la X)
  • No se puede dejar las decisiones de la implantación de la Contratación Pública electrónica a las entidades adjudicadoras (la necesidad es obvia pero necesita estímulos para generar los esfuerzos que requiere el cambio cultural)
  • Hay que evitar que la geometría variable de la implantación provoque la segmentación tecnológica del mercado de Contratación Pública Electrónica (hay que intentar por todos los medios no quedarse atrás porque quedarse atrás tiene consecuencias. No es gratis)

Y yo añadiría que la generalización de esta innovación será más rápida si:

  • Se genera valor a través de ella. Las empresas encuentran nuevos mercado y nuevas formas de competir y ser más productivos y las administraciones mejoran su gestión de compras.
  • Se eliminan las barreras que impiden la adopción y simplificación de la innovación que supone la contratación pública electrónica(legales, técnicas y culturales)
  • Se demuestra que es posible, que es fácil y que es lo que esperábamos. Y que pasar a la acción tiene unos riesgos asumibles y unos costes asequibles para cualquier organización (administración y empresas) y que los beneficios que se han contemplado son ciertos.

No sé si alguno de los hipotéticos lectores del blog se atreve a responder a estas preguntas. Mis capacidades adivinatorias son escasas y están totalmente atrofiadas.  Entre tanto seguiremos tratando de aportar el conocimiento necesario para pasar a la acción.

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Identificando la necesidad de implantar la contratación pública electrónica

Si no existe la necesidad para realizar un cambio – mejora- , no es posible aportar valor. Nadie cambia para quedarse como está. Si no se identifica y define la necesidad del cambio (hacer algo mejor, hacer algo nuevo, o cumplir con las leyes) la resistencia, por ejemplo de los usuarios,  se puede volver insuperable. Solo la necesidad definida y asumida del cambio y la visión de que el  cambio aporta valor es capaz de vencer la resistencia (es cuando el cambio se identifica con  una mejora –cambiar y mejorar no es lo mismo-).

Dicho esto, que parece bastante lógico surgen acto seguido una serie de preguntas que en mi opinión habrían de hacerse tanto los responsables de la contratación como los responsables de la organización que contrata como los responsables de las tecnologías de la información de la organización que contrata. Estas son las preguntas:

  • ¿Cómo se identifica  la necesidad de la contratación pública electrónica en un órgano de contratación?
  • ¿Quién define los objetivos que hay que conseguir para alcanzar el valor que buscamos en la implantación de la contratación pública electrónica.

La necesidad está detectada hace muchos años por parte de consultores, analistas y altos responsables de la administración pública y la economía, pero en mi opinión, no se ha comunicado adecuadamente, y por tanto los “economistas y dirigentes de las Administraciones Públicas saben que es un asunto pendiente que hay que implantar y fomentar pero aún no ha calado hasta los decisores finales (los que planifican y acometen los programas y proyectos de la implantación)  y mucho menos hasta los departamentos gestores: contratación e informática.

El libro verde de la Comisión Europea para la generalización de la contratación pública electrónica establece claramente las razones que avalan la necesidad de hacer que el 20 % del PIB europeo (es lo que representa la contratación pública electrónica) se realice en formato electrónico, con el fin de  alcanzar, entre otros,  los siguientes objetivos:

  • Eficacia y eficiencia en la gestión de las compras públicas (más con menos)
  • Mejora de la productividad y competitividad del tejido productivo europeo, sobre todo las PYME`s.
  • Generación de un mercado único de contratación pública paneuropeo.

Pero desde esa “alta” visión la cuestión es ¿como se traslada a los órganos de contratación y departamentos de informática que tienen que asumir el cambio y a los órganos de decisión de las administraciones públicas que tienen que invertir presupuesto para conseguir la contratación pública electrónica?.

Además hay que recalcar que una visión externa de las necesidades no suele coincidir con la visión interna de esas mismas necesidades. La visión interna suele ser que:

  • La contratación tiene una inercia basada en el formato papel que es muy complicada de cambiar al formato electrónico
  • Los departamentos directamente implicados no están  preocupados necesariamente por la alta visión de la Comisión Europea sino por realizar su trabajo de forma adecuada, y esto no incluye en los departamentos de contratación e informática ni la innovación ni el cambio o implantación de la contratación pública electrónica.
  • Por último la contratación pública no está en manos de un único departamento sino que se lleva a cabo, de forma no jerárquica, por diversos departamentos y además tiene que tener la participación de los proveedores que no están obligados a responder en formato electrónico a los requerimientos de las administraciones, es decir, que los cambios en grupo siempre van al ritmo del componente más lento del grupo, y hay departamentos o personas dentro del grupo que probablemente no querrán cambiar (serán muy lentos o directamente permanecerán inmóviles).

Todo esto puede suponer que incluso identificando la necesidad, no sea posible realizar el cambio… ¿excepto por imperativo legal?.

La Comisión Europea, en el mencionado libro verde comentaba en las conclusiones que no se puede dejar la decisión de implantar la contratación pública electrónica (vistos los resultados) a la iniciativa de los órganos de contratación y que el planteamiento será promover la obligatoriedad de implantar la contratación pública electrónica (aunque no se determina en qué grado y sobre todo cómo se va a requerir esta obligatoriedad).

Por tanto la duda que surge es si de las tres formas de cambio: hacer algo mejor, hacer algo nuevo o cumplir la ley, la última de estas formas (cumplir la ley) va a ser el elemento desencadenante que marque la auténtica necesidad de la implantación de la contratación pública electrónica que según los expertos precisa la economía y la sociedad europeas.

Las administraciones que han realizado la implantación a la contratación pública electrónica reportan unos retornos de las inversiones bastante destacados, pero es un valor que va hacia la sociedad en su conjunto, un servicio más: mejora del presupuesto, mejora de la competitividad y productividad,  mejora de la gestión, …. Es decir es un esfuerzo que no beneficia directamente a los que soportan los sacrificios que exigen dicho esfuerzo.

Los consultores tendemos a ver las cosas desde fuera, y a aplicar conocimiento “limpio” (conocimiento teórico que puede en algún momento llegar a confundir el mapa con el territorio), lo que no es necesariamente malo porque anima al cambio, pero es conveniente, creo, utilizar la empatía para comprender las resistencias y ser capaces de ayudar a superarlas.

Al hilo de estos argumentos, mi pregunta es : ¿creéis que el único elemento que puede desencadenar la necesidad de implantar la contratación pública electrónica es el cumplimiento de la ley ? (como pasó, por ejemplo,  con la implantación de la factura electrónica en Dinamarca)

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Conferencia sobre Europa y el libro verde de contratación pública electrónica.

El pasado viernes, día 1 de abril, tuve el placer de dar una charla invitado por el Consell de Mallorca, sobre Europa y el libro verde de la contratación pública electrónica, en el teatro municipal de la localidad de Lloseta (Mallorca).

La conferencia tuvo la siguiente agenda:

  • 10:00 Inauguración oficial
    • Sr. Miquel Rosselló: Conseller de Cooperación Local e Interior
    • Sr. Batle del Ayuntamiento de Lloseta

  • 10:15 “Novedades normativas en los contratos públicos: La ley 34/2010 de 5 de Agosto que modifica la ley 30/2007”
    • Ponente: Sr. Feliu J. Bauzá Martorell. Doctor en Derecho y Profesor de derecho adminsitrativo de La UIB

  • 11:45  “Europa y el libro Verde de la contratación pública electrónica”
    • Ponente: Sr. Manuel Caño Pofessional de Tecnologías de la Información especializado en contratación pública electrónica, comercio electrónico, medios de pago y redes sociales. Director de Estrategia de PLYCA en LBi

  • 12:45 “La contractación pública electrónica: experiencia práctica en el Ayuntamiento de Calviá, en Mallorca”
    • Ponentes : Sr. Juan Sanz : Jefe de los Servicios Económicos del Ayuntamiento de Calvía, y el Sr. Antonio Tirado: Jefe del Servicio de Informátiva del Ayuntamiento de Calviá.

  • 14:00 Colóquio y Clausura

El resumen que puedo sacar de la conferencia es que sigo percibiendo  mucho interés en la contratación pública electrónica por parte de las administraciones, pero creo que se necesita aumentar el conocimiento previo para pasar a la acción, y conocer las experiencias que se están produciendo, (el formato electrónico y sus características es aún un desconocido para muchas personas) y también se necesita algún elemento que permitiera la coordinación y cooperación entre las diversas iniciativas que se están produciendo, con el fin sobre todo de proteger las inversiones y alcanzar los resultados esperados.

Os dejo los documentos que utilicé en la presentación:

–         Las diapositivas subidas a slideshare que podéis descargar desde aquí.

–         El documento explicativo subido a scrib que podeis descargar desde aqui.

En este sentido sigo creyendo que una comunidad de práctica alrededor de estos temas nos permitiría sacara adelante proyectos mucho más coordinados y con más éxito y menos esfuerzo.

¿No creéis que se está necesitando este “punto (no voy a definirlo) de coordinación” para compartir experiencias y conocimiento? ¿Cómo definiríais vosotros este “punto de coordinación”?

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Sobre el libro verde de modernización de las normas de contratación pública y su relación con la contratación pública electrónica

Después de repasar más detenidamente el libro verde para la modernización de las normas de la contratación pública me gustaría compartir las siguientes reflexiones en la relación existente entre este libro verde y la necesidad de la implantación de la contratación pública electrónica, abordada en este otro libro verde.

 

En un primer momento pensé que hubiera sido bueno haber confeccionado un único libro verde que tuviera los dos objetivos: la modernización de las normas y la generalización del formato electrónico.  Pero después de pensarlo detenidamente, creo que estaba equivocado. Es mejor hacerlo de forma separada, por los argumentos que describo a continuación:

  1. La modernización de las normas tiene un ritmo que si nos fijamos en el anterior libro verde de 1996 su resultado final ha tardado 12 años.  (se publico en 1996, se hizo una propuesta de directiva en 2000, se aprobó la directiva en 2004 y se traspuso y aplicó a la legislación estatal en el 2008, tiempo total de cambio 12 años) . Sin embargo el ritmo de adopción de la contratación pública electrónica no puede esperar 12 años. Tiene que ir implementándose y a partir de las experiencias promover cambios legislativos.  No al revés.
  2. Los cambios, la trasformación que se va a llevar a cabo, tiene las siguientes dimensiones: Personas, procesos, estructura y tecnología (siguiendo la norma ISO 38500 de Gobierno de las TI). La contratación pública electrónica afecta sobre todo a las tecnologías pero para realizar el cambio de forma efectiva hay que entender que las personas, las estructuras, y los procesos deben ser cambiados, deben participar activamente en el cambio. Y por tanto debería de tenerse en cuenta la modernización de las normas pero a la luz de las verdaderas necesidades que el nuevo formato revele y que no es fácil intuirlas hasta que no se obtengan las experiencias de su  utilización.
  3. En la modernización de las normas de contratación se tratan diferentes cuestiones algunas son de gran calado organizativo y normativo y otras son valores en unas variables (Umbrales) pero que pueden conllevar mucha coordinación política. Vamos a repasar los capítulos del libro verde de modernización y comentar su relación con la implantación de la contratación pública electrónica:
    1. En el capítulo 1 sobre las normas de contratación pública donde se tratan las actividades de compra, los contratos públicos y los compradores públicos, no entiendo que los cambios normativos afecten de forma trascendente a la implantación de la contratación pública electrónica.    Siempre hemos de tener presente que la contratación pública electrónica en sus cuatro áreas: Archivo,  Relación, Tramitación y Explotación la parte más estándar (necesitan interoperabilidad absoluta) serán el Archivo y la Relación, y la parte más personalizable Tramitación y Explotación).  Por tanto el capítulo 1 que afecta considerablemente a la Tramitación y no a la Relación puede considerarse con poca influencia para la implantación de la contratación pública electrónica (tiene una componente de globalidad absoluta para no segmentar los mercados con formatos electrónicos no-inteoperables).
    2. En el capítulo 2, donde se tratan la modernización de los procedimientos e instrumentos específicos para los pequeños poderes adjudicadores si tocan más al área de Relación con los proveedores y puede afectar sensiblemente a la implantación de la contratación pública electrónica. También se trata de la cooperación dentro del sector público y herramientas adecuados para la agregación de la demanda/ y contratación conjunta. En estos capítulos la forma de relacionarse con los proveedores a través de centrales de compra o sistemas de agregación de la demanda sí que tiene que ver más que con la implantación de la contratación pública electrónica, con la utilización de las ventajas del formato electrónico para obtener ventajas de la demanda y capacidad de compra de las administraciones públicas. Es decir tiene que ver más con las potencialidades del formato electrónico y posibles arquitecturas de negocio que con el propio formato electrónico.  Por tanto puede ser algo que se generalice posteriormente a la implantación de la contratación pública electrónica como una opción posible.
    3. En el capítulo 3 se habla de un mercado europeo de la contratación pública más accesible. Este capítulo es totalmente coincidente con la implantación de la contratación pública electrónica. Es decir, no se puede hacer nada de lo que se propone si no se implanta la contratación pública electrónica, y a la vez el cambio normativo debe favorecer esta implantación, por ejemplo con la simplificación de los criterios de selección requeridos para participar en una licitación pública,  a través del mejor acceso de las PYMES a la contratación pública, y asegurando una competencia más leal y efectiva.
    4. En el capítulo 4 se habla de la utilización estratégica de la contratación pública en respuesta a nuevos desafíos. En este capítulo también se entra de lleno en la necesidad de la contratación pública electrónica para poder acometer los objetivos propuestos: que comprar para fomentar la innovación,  como comprar para conseguir los objetivos de la estrategia europea 2020, como comprar para conseguir los objetivos sociales propuestos. Todos estos puntos inciden de lleno en la necesidad de implantar la contratación pública electronica, no pueden ser abordados, sin la capacidad de explotación de datos (business intelligence) que ofrece la contratación pública electrónica.
    5. En el quinto capítulo que trata de asegurar la integridad de los procedimientos, es también coincidente con la contratación pública electrónica ya que el formato electrónico, garantiza la trasparencia, la confidencialidad, la trazabilidad y la auditabilidad,  con esfuerzos infinitamente menores que los necesarios para llevar estas actividades en el formato papel.
    6. Para finalizar el sexto capítulo: acceso a los proveedores de terceros países al mercado de la UE, es también coincidente de pleno con la contratación pública electrónica. Bien es cierto que los grandes contratos pueden tener este nivel de apertura internacional y realizarse en formato papel, no obstante pudiera ser conveniente que las estadísticas e informes de estas actividades también tuvieran un tratamiento como el propuesto para el capítulo 4, sobre los mercados panueropeos.

Bueno de los seis capítulos excepto el primero, un poco del segundo y un poco del sexto, todos los demás requieren o puede ser muy conveniente el formato electrónico para llevar a cabo la modernización de la normativa de contratación pública que se propone.

Por tanto, en mi opinión, estamos ante un problema de Gobierno de las TI, donde las propias TI que siempre tienen objetivos de negocio:

–          Estratégicos. Tener capacidades nuevas, ser capaces de hacer cosas nuevas.

–          Operacionales. Hacer más eficaz y eficientemente lo que hacemos actualmente.

–          Ser conformes a la norma vigente. Cumplir con la normativa al ritmo en que esta cambie.

La contratación pública (el negocio) tiene los tres componentes. La conformidad (perfil de contratante), la mejora operativa (el más con menos famoso) y la estrategia (Estrategia Europa 2020, innovación ….). Las cuestiones son:

  • ¿cuantos cambios normativos son estrictamente necesarios para implantar la contratación publica electrónica ?
  • ¿con la implantación de la contratación pública electrónica podemos afianzar y afinar más los mejores cambios normativos para conseguir los objetivos propuestos. ?

Pero la tecnología no pueden cambiar por sí solas el servicio de contratación pública y mucho menos algo con un volumen que representa el 20 % del PIB de la unión europea, con más de 1 millón de órganos de contratación y con más de 20 millones de proveedores. Es un cambio que requiere personas, estructuras, procesos y tecnología de forma coordinada y conjunta (Decía Nietzsche, y le gustaba recordarlo a Viktor Frankl, que quien tiene un por qué puede soportar cualquier cómo,pero hay que comunicar y explicar el por qué.-).

Además y siempre teniendo en cuenta que el formato electrónico, posibilita, (facilita) la generación de la herramienta estratégica(defines los indicadores que te importan y como conseguirlos) cuadros de mando integral de contratación pública electrónica. A través de esta herramienta, la mayor parte de las preguntas que se hacen en el libro verde puede obtener sus respuestas, por ejemplo, cuando movemos un umbral y obtenemos más o menos concurrencia, mejores o peores precios …… Es una visión clara pero no es sencillo. Lo sé. Pero el formato electrónico es el único que puede hacer realidad esta visión.

No es fácil y no es trivial, no se trata de tecnología, es una combinación de los factores comentados. En mi opinión, y de acuerdo con lo que se menciona en el libro Waltzing with elephants sobre gobierno de TI,  pondría en primer lugar a las personas, porque en la incertidumbre son  las únicas que pueden rellenar los huecos que los procesos, las estructuras, y las tecnologías van a generar cuando se implementen las soluciones iniciales. Sobre todo al principio.

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El espíritu de la modernización en las normas de la contratación pública

Leyendo con detenimiento y atención el preámbulo del libro verde  para la modernización de las normas de la contratación pública podemos extraer el espíritu que subyace en el mismo para aplicar las mejores alternativas a la necesaria modernización de las normas de contratación pública en la Unión Europea. Conocer y entender este espíritu  puede hacernos reflexionar y sobre todo interiorizar, individualmente, sobre la intención y alcance de este proceso de consulta, poniendo nuestras capacidades en estado de alerta. Este conocimiento, después, nos servirá para pergeñar y delimitar los planes de actuación en cada caso concreto: administración, empresas, proveedores de servicios y productos….

Las bases de partida en las que se fundamenta la consulta del libro verde son:

–         Europa no puede quedarse atrás en la economía globalizada del siglo XXI ni puede abdicar de sus logros sociales.

–         Para ello precisa de una coordinación mucho más eficiente de sus recursos y capacidades.

–         Una prioridad dentro de la Europa 2020 es la generación del mercado único, y dentro de este mercado único un paso decisivo es el mercado único de contratación pública.

–         Otros puntos de referencia fundamentales son la Agenda Digital y el Plan de Acción 2011-2015, así como el libro verde de contratación pública electrónica (que en nuestra opinión debería de haber sido coincidente con el de contratación pública, porque la tecnología y el “negocio” , son ya indisociables y se deben complementar, también en las administraciones públicas)

–         La contratación pública puede ser una “herramienta” a disposición de la sociedad que puede ser utilizada para conseguir objetivos, económicos, sociales y culturales.

–         Para conseguir los objetivos de la Europa 2020 es  necesaria la modernización de la política de contratación pública y el  principal mecanismo de modernización es la generalización del formato electrónico en la contratación pública.

Los objetivos

–         Incrementar la eficiencia del gasto público. El famoso “más con menos” del que ya hablábamos en este artículo: la contratación pública electrónica: una palanca para aumentar la productividad, publicado en la revista SOCINFO, en 2004, y que hemos vuelto a comentar en entradas recientes en el blog.

–         Racionalizar los procedimientos a través de la simplificación, este  objetivo es parte fundamental. La simplificación debe ponerse al servicio de las administraciones y las empresas para dar agilidad a todo el proceso. Y se debe de coordinar con el formato electrónico para sacar el máximo partido a este formato y evitar levantar barreras que hagan difícil el acceso y generen ineficiencias en la contratación pública.

–         Aumentar la contratación transfronteriza, como forma de aumentar la competitividad. Recordando que en el formato electrónico no existen las fronteras si utilizamos estándares e interoperabilidad. Por el contrario, si no empleamos estándares e interoperabilidad las fronteras se multiplicarán de forma exponencial (dentro de nuestras propias fronteras)

–         Dotar de herramientas a las administraciones que les permita ser más eficientes. Es posible y es necesario. Hay que desmitificar la utilización de los sistemas de información y el formato electrónico en la contratación pública. Hay que mostrar caminos que pueden ser ágiles y sencillos a la vez. Hay que empezar a tomar decisiones orientadas al resultado posible y adecuado más que enfocadas a la excelencia. Ya habrá tiempo de llegar a la excelencia, vayamos ahora a lo útil dentro de lo posible.

–         Dar accesibilidad a todas las empresas al mercado único de contratación pública. Es el primer nivel de internacionalización que Europa necesita acometer. Es hacer realidad la posibilidad actual del mercado único.

–         Luchar contra el favoritismo y la corrupción. Simplificando y utilizando formatos electrónicos estándares que doten de trasparencia a todo el proceso, eliminando infinitos trámites y proporcionando claridad, trazabilidad y auditabilidad automáticas.

–         Permitir el acceso reciproco a otros mercados públicos. La siguientes fase de la internacionalización, primero la Unión Europea, después y con la experiencia recogida abrir al mundo y ser más competitivos, compitiendo en conocimiento y meritos.

Cada uno de estos objetivos tiene un capítulo sobre los que iremos reflexionando en sucesivas entradas en este blog. Dando opiniones, allí donde tengamos (o creamos tener) criterio suficiente, para contestar a las preguntas que se formulan en este libro verde.

Ahora lo principal, en mi opinión, es entender que si juntamos todas las variables que influyen: Europa 2020, Agenda Digital Europea, Mercado Único, Estándares, y Marco de Interoperabilidad, Plan de Acción 2011-2015,  Libro vede de contratación pública y libro verde de contratación pública electrónica… podemos hacer una composición de lugar que nos permita utilizar los recursos existentes (es posible que sean más o menos de los necesarios) para definir los planes que verifiquen estos objetivos de la forma más eficiente posible. No se trata de generar una estrategia general sobre ¿Cómo hacerlo?, sino generar una estrategia (con el conocimiento preciso) que responda a ¿Cómo podemos hacerlo nosotros, con lo que tenemos, y de la forma más rápida y eficiente posible?. ¿Qué cambios en las normas son necesarios para hacerlo con pasos cortos, seguros y rápidos ? Uniendo los dos ingredientes fundamentales : el liderazgo en la trasformación y la urgencia del cambio.

Ser capaces de dibujar, definir y ejecutar una estrategia, que siempre es específica de cada administración y de cada empresa para entender cómo vamos a ser capaces de poner en marcha todos los elementos de qué disponemos para que nos conduzcan a los objetivos propuestos.  Hay que recordar una vez más que los objetivos son de la Comisión pero los planes son de cada administración, que además de conocer las tendencias sociales, tecnológicas y de evolución deben conocer sus propias capacidades y nivel de madurez para no equivocarse a la hora de plantear las estrategias (saber manejar las expectativas: donde estoy, donde quiero ir, a qué ritmo, de qué forma, con qué ruta…).

A ver en qué medida o con que información podemos contribuir desde este blog a conseguir el conocimiento que nos acerque a la mejor solución posible en cada caso. Para ello vamos a ir comentando con una entrada cada uno de los capítulos donde se comenta y pregunta sobre cada uno de estos objetivos.

En definitiva, el espíritu que he encontrado en este libro verde, es el de animar a todos los participantes, a través de la información, el conocimiento y la participación, para opinar y conocer sobre las posibles reformas de mejora (modernización),  para contribuir a que la teoría que identifica (de forma continua) los beneficios ciertos de la contratación pública, se conviertan en realidad, entre todos.

¿Crees que, aparte, de contestar las preguntas del libro verde, hay alguna otra forma útil de participar, de colaborar, de cooperar, que permita avanzar y conseguir esos objetivos?

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Primeras impresiones acerca del libro verde de contratación pública

En una primera lectura rápida del libro verde de la Comisión Europea para la modernización de las normas de la contratación pública en la Unión Europea me han venido a la mente las siguientes impresiones que comparto en esta entrada:

–         Se vuelve a cambiar la normativa para adecuar la contratación pública al nuevo entorno y los nuevos  tiempos. Empecé en el 1998 a estudiar la ley de compras públicas y no ha parado de cambiar desde entonces. Yo la estudio para implementarla en sistemas de información, lo que implica que no tengo un conocimiento profundo y constante de la normativa,  pero las personas que la aplican y la deben entender para contratar o licitar con la administración no creo puedan mantener este ritmo constante de cambios.

–         A parte de la eficiencia y eficacia internas del comprador (el sector público) se quiere conseguir dinamizar el tejido productivo sobre todo el de las PYMES, ya que son las que generan empleo y representan la gran masa de proveedores de la administración.

–         Se quieren abarcar además, a través de la contratación pública electrónica objetivos más relacionados con necesidades sociales que con el fin de la contratación pública: proveer de bienes  y servicios a la sociedad. Este aspecto que viene siendo habitual, puede hacer más difícil el paso de una contratación pública basada en una función administrativa (se sigue un procedimiento) a una contratación pública más orientada al objetivo de eficiencia y eficacia y el resto de objetivos.

–         Hay un cierto espíritu que indica que se ha tomado conciencia de la importancia de este servicio de retorno, y se quiere utilizar para una mejora un tanto ambiciosa y algo alejada de la realidad de la contratación (las personas que contratan y sus proveedores)

En estas primeras reflexiones encuentro algunas “ausencias” que a lo mejor cambian con una lectura o estudio más detenido del libro verde y más tiempo para madurar  la situación y poder contribuir respondiendo a las preguntas que en e Libro Verde se plantean. Lo que echo en falta es lo siguiente:

–         No hay una mención expresa a que el entorno donde se desarrolla la contratación pública, la sociedad, ha cambiado. El siglo XXI no tiene las mismas condiciones que el siglo XX. La red (Internet) no es una herramienta  neutral, no deja las cosas iguales, y la contratación pública se va a ver afectada por la red, pero no se tiene en cuenta, o al menos no de una forma explícita.

–         Los cambios, algunos de gran calado, parece que deben ser asumidos sin más, como si las leyes fueran automáticas, que no van a requerir una TRASFORMACION tanto del procedimiento como del conjunto de herramientas que se van a necesitar para llevar a cabo dicha TRASFORMACION.

–         No termino de entender (y no digo que sea peor) pero me surge la duda en relación a por qué se han tratado dos problemas convergentes y desde mi punto de vista complementarios, con sendos libros verdes: la contratación pública electrónica y la contratación pública. No creo que la contratación pública pueda seguir siendo no-electrónica, ni creo que no vaya a ser influenciada por el  efecto denominado  “paréntesis Gutemberg”, habida cuenta de que las nuevas generaciones ya están inmersos en el  entorno nuevo que se materializa en la red, pero siguen teniendo la necesidad de realizar una sociedad que se dote de bienes y servicios (contratación pública).

–         Al no haber conexión entre la TRASFORMACIÓN al formato electrónico (la contratación pública electrónica) y la TRASFORMACIÓN de la norma al nuevo contexto social (la contratación pública) no se tienen en cuenta los efectos que estos cambios van a implicar en estas dos TRASFORMACIONES, y por tanto, es como si no existiera el problema. Sin  embargo, al menos en mi experiencia, es el problema mayor: la necesaria metamorfosis de las personas que hacen la contratación pública para entender que el entorno ha cambiado, que el conjunto de herramientas que utilizaban para solucionar los problemas habituales (la cultura) han cambiado, y que tienen que capacitarse en la utilización del nuevo conjunto de herramientas (el formato electrónico) y que estos cambios alteran el equilibrio de poder y la forma en que este poder se ejerce:

  • La corrupción ya no se combate con el procedimiento, se combate con la trasparencia que puede habilitar de forma distinta con  el formato electrónico,
  • La concurrencia no se consigue con la publicación en boletines sino en páginas web, y sistemas de información que ayudan y agilizan el proceso.
  • La igualdad de trato no es un fenómeno que se persiga en base a la buena voluntad de un decisor sino a fórmulas matemáticas que pueden adjudicar de forma objetiva (en función de criterios dados, los criterios sí son subjetivos y se definen por políticas de compra) de forma que el mérito es objetivo en función de los parámetros que públicamente se establecen y no en función de un criterio subjetivo que pudiera ser perfectamente loable, pero que no era necesariamente  público.

–         Este último punto me lleva a la impresión más inquietante. La que me dice que aparentemente los especialistas en contratación pública en el ámbito legal y los especialistas en tecnologías de la información que conocen la contratación pública siguen sin tener una coordinación “fuerte”. Este hecho lo he visto reflejado con una crudeza muy grande en la generación de los estándares en el CEN durante estos tres últimos años. Las personas especializadas en tecnologías apenas hacen esfuerzos por acercarse al entorno jurídico y las personas especializadas en el mundo jurídico no se acercan demasiado al mundo de la tecnología. Esta situación de cierta “incomunicación” puede en algún caso producir que situaciones jurídicas que pueden resolverse fácilmente entendiendo la tecnología no se solucionen de la forma óptima y por supuesto también sucede con igual intensidad el caso contrario: se aplican soluciones tecnológicas a situaciones jurídicas que con un mínimo cambio en el requerimiento jurídico (sin cambiar el objetivo) pueden ser mucho más lógicas en su implementación técnica. Son los eternos problemas de la comunicación que no solo tienen que ver con el idioma.

En fin, creo que es conveniente realizar varias entradas en el blog explicando los distintos apartados de este nuevo libro verde y buscar (perseguir) vuestra participación y comentarios para alcanzar el objetivo de la doble TRASFORMACIÓN (al entorno y al formato electrónico) de la contratación pública, que como he dicho antes en mi opinión debería de ser una única TRASFORMACIÓN con las dos caras.

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Más objetivos en las normas sobre contratación pública en la Unión Europea.

Se están publicando más referencias al nuevo libro verde sobre los cambios normativos en las directivas comunitarias de compras públicas. En esta noticia Normas sobre contratos públicos: usted tiene la palabra, se comenta que en el momento actual de Europa la contratación pública tiene que soportar más objetivos que los inicialmente previstos (transparencia, concurrencia e igualdad de trato) y hace una reseña de todos los que actualmente se quieren perseguir  y como la legislación debería de darles cabida.

La contratación pública – el gasto de las administraciones en contratos para la compra de productos, servicios e infraestructuras – representa el 17% del PIB de la UE. Perfeccionar las normas que la regulan permitiría a los gobiernos emplear este dinero con mayor eficacia y contribuir a la innovación, el empleo y un crecimiento respetuoso con el medio ambiente. Las normas europeas sobre mercado único ya suponen un ahorro para el contribuyente, pues permiten a las empresas competir por los contratos de las administraciones públicas pasando través de las fronteras entre los países de la Unión. Pero aún se puede mejorar más, aparte de que, en momentos de presión sobre los erarios públicos debido a la crisis económica y los llamamientos a reducir el gasto, aumentar el ahorro sería medida bien recibida.

El documento de referencia (en inglés de momento)  de la consulta refleja posibles formas de racionalizar el sistema actual. Pero hay más objetivos que por ejemplo, garantizar la transparencia, la igualdad de acceso y la competencia leal a la hora de adjudicar los contratos.

En el documento se determinan, entre otros, los siguientes campos clave para posibles modificaciones de la normativa vigente:

  • simplificar los procedimientos, sobre todo para las administraciones locales y regionales
  • reducir la burocracia, sobre todo para las pequeñas y medianas empresas
  • facilitar la participación transfronteriza
  • determinar casos en los que los contratos entre autoridades públicas quedarían exentos de la normativa europea
  • introducir cambios que permitan alcanzar otras metas, como fomentar la innovación o cumplir objetivos sociales o medioambientales
  • adaptar las normas en el caso de la contratación de servicios de especial importancia social
  • introducir normas más rigurosas o mejores salvaguardias para impedir el favoritismo, la corrupción o los conflictos de interés
  • evitar medidas que propicien la aparición de proveedores dominantes, la manipulación de licitaciones o el reparto del mercado entre licitadores
  • mejorar el acceso de las empresas europeas a los mercados de la contratación pública de países no pertenecientes a la UE

Próximos pasos

Las respuestas a la consulta se tendrán en cuenta a la hora de elaborar posibles propuestas legislativas el año que viene. Hay que enviar las contribuciones hasta el día 18 de abril de 2011 a más tardar.

Próximamente iremos publicando comentarios sobre cada uno de los capítulos y estableceremos un método para poder comentar y reflexionar sobre los cambios que propone el libro verde.

Como anticipo os dejo los capítulos del libro verde para que vayamos haciéndonos una idea de por dónde van a ir los tiros.

  1. ¿Cuáles son las normas sobre la contratación pública
    1. Actividades de compra
    2. Contratos públicos
    3. Compradores públicos
  2. Mejorar la caja de herramientas para los poderes adjudicadores
    1. Modernización de los procedimientos
    2. Instrumentos específicos para los poderes adjudicadores pequeños
    3. La cooperación público-público
    4. Instrumentos adecuados para la agregación de la demanda / compra conjunta
    5. Abordar las preocupaciones relativas a la ejecución del contrato
  3. Un  mercado europeo  de contratación mas accesible
    1. Mejor acceso de las PYME y start-ups
    2. Garantizar una competencia leal y efectiva
    3. Adquisiciones en el caso de que no existe la competencia / derechos exclusivos
    4. Uso estratégico de la contratación pública en respuesta a los nuevos desafíos
  4. «Cómo comprar» con el fin de alcanzar los objetivos de Europa 2020
    1. «¿Qué comprar» en apoyo de los objetivos de la política europea 2020
    2. Innovación
    3. Servicios sociales
  5. Asegurar procedimientos racionales
    1. Prevenir los conflictos de interés
    2. La lucha contra el favoritismo y la corrupción
    3. Exclusión de ofertas «ilógicas»
    4. Evitar ventajas injustas
  6. El acceso de los proveedores de terceros países al mercado comunitario

Desde mi punto de vista, la reforma de la norma para incluir estos temas puede ser muy beneficiosa para el conjunto de la sociedad europea. No sé si todos estos cambios conllevarán un largo proceso para conseguir una nueva Directiva porque entiendo que algunas de estas normas sería bueno contar con ellas más pronto que tarde.

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La reforma de las normas comunitarias sobre contratación pública: lanzamiento de la consulta pública

Según Conor Maguire (www.bruselsmatters.eu) ayer, 27 de enero de 2011 ( nos hacíamos eco de la noticia en este blog)  la Comisión Europea puso en marcha una amplia consulta sobre la reforma de las normas comunitarias de contratación pública.
Se presentó en forma de Libro Verde, planteando más de 100 preguntas alrededor de la mejora de la contratación pública en el Unión Europea. Los objetivos que persigue la modernización de las normas de contratación en la Unión Europea pueden resumirse en los siguientes puntos:
1. Volver a examinar algunos conceptos básicos legales  (preguntas 1-13).
2. Aumentar la eficiencia del gasto público (en su mayoría preguntas 14-44 y 45-61).
3. Habilitar un mejor uso de los contratos públicos como apoyo a otras políticas
(Preguntas 62-97).
4. Luchar contra la corrupción y el amiguismo (preguntas 98 a 110).
5. Reflexionar sobre el acceso de las empresas de terceros países a los mercados de contratación de la UE (preguntas 111 a 112).

Aunque las concesiones de servicios no se tratan en la consulta, según el comisario Barnier, Bruselas aprobará próximamente un proyecto de ley que proporcione un marco legal mínimo para las concesiones de servicios.

El plazo para presentar observaciones en respuesta a la consulta es Lunes, 18 de abril 2011.

Los resultados de la consulta y los de una evaluación continua de la eficiencia y
costo-efectividad de las normas de contratación actual de la UE será discutido en una conferencia de  alto nivel en Bruselas a finales de junio, antes de que sea presentado ningún proyecto de ley cualquier proyecto de ley se presentó al lado año.

El libro verde para la modernización de la normas de contratación pública se puede descargar en este enlace.

Como en el anterior libro verde sobre la generalización de la contratación pública electrónica, iremos generando comentarios alrededor de las preguntas del libro verde, porque como hemos comentado en otras ocasiones.

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Respuestas al Libro Verde de la Comisión sobre la contratación pública electrónica (final)

Después de recoger las respuestas que se han producido en la comunidad (escasa participación aunque de mucha calidad) os dejo el documento con el compendio de las respuestas en este enlace. Me gustaría, además,  haceros las siguientes reflexiones generales y una recomendación final.

Como reflexiones generales dejo aquí las siguientes:

–          La Comisión Europea probablemente intente relanzar la contratación pública electrónica porque el ritmo de adopción no ha sido el adecuado – esperado. Este relanzamiento puede llevar acarreada cierta obligatoriedad para que las administraciones aceleren en la implementación de servicios de contratación pública en formato electrónico. Es bueno que los Estados Miembros estén preparados para atender a esta posible obligatoriedad. En mi opinión es igualmente bueno que se implante la contratación pública electrónica aunque no sea obligatoria.

–          Los Estados Miembros deberían armonizar las iniciativas alrededor de la contratación pública electrónica tanto en el ámbito interior como en la coordinación con el resto de los Estados Miembros por dos razones fundamentales: el tejido productivo (sobre todo de las PYMES) precisa la incorporación de tecnologías de la información en sus operaciones normales (y la contratación pública electrónica puede ayudar en este objetivo), y – punto fundamental – las inversiones que implica el cambio a la contratación pública electrónica en sistemas de información y capacitación, tanto de las administraciones públicas como de las empresas, deben ser protegidas y esta protección (la única posible) se basa en que estos sistemas incorporen la interoperabilidad (se ha publicado recientemente el esquema Europeo de Interoperabilidad, y el proyecto PEPPOL puede demostrar que es posible conseguir esta interoperabilidad ) y los estándares (CEN tiene un taller  BII –Business Interoperable Interfaces- .

–          Europa precisa de un mercado único real, y probablemente después de las tormentas que esta sufriendo la moneda única, (y si conseguimos sobrevivir a ellas) habrá que lanzarse al mercado único para garantizar la productividad y competitividad de la economía europea a nivel global. Este mercado único puede y debe empezar con el mercado único de contratación pública, que representa en Europa alrededor del 20 % del PIB y es una inmejorable herramienta para conseguir interfaces (comunicaciones, mensajes, procedimientos) comunes e interoperables también para la relación entre empresas. La contratación pública electrónica es el motor que nos permite obtener óptimos rendimientos (palanca de productividad) en relación al  gasto en contratación pública

–          Europa tiene derecho de sentirse orgullosa de sus logros sociales y de representar a nivel global una cultura que después de muchas vicisitudes (guerras, hambrunas, conflictos…) ha sido capaz de iniciar una senda de progresos  distinta y común, no exenta de controversias y dificultades. Pero estos logros presentes,  y los probables logros futuros, no tienen cabida, ni son posibles, en una sociedad deprimida cuya economía no sea capaz de generar recursos para su población y garantizar así  el estado de bienestar social que permita el progreso en la dirección que los propios ciudadanos quieran darse: “!No hay empresas de éxito en sociedades fracasadas!”. La contratación pública electrónica como palanca de productividad, competitividad, eficiencia y eficacia de un mercado de contratación pública de alrededor de 2.800 millardos de Euros es algo que no puede ser ignorado ni por los dirigentes políticos, ni por los ciudadanos, ni por la administración, ni por las empresas. Es el tiempo de ponerse en marcha de forma decidida y sin demoras.

Como recomendación final creo que sería bueno que todos los que pudierais enviarais una contestación a la petición de participación que la Comisión Europea lanzó sobre el libro verde. La participación es la mejor vía que podemos andar para demostrar que la contratación pública electrónica es importante para todos.

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